论不当联结禁止原则对行政管理创新的规制——以创新的法律界限为归宿

对人为不合行政目的的对待给付，否则就是对不当联结禁止原则的违反。“行政契约的缔结，不得任由行政权力决定缔约之内容，必须使人民的对待给付与行政权力之给付，呈现相当之关系，避免人民被课予不必要及不相关之义务，此亦在讨论行政处分附款时，所提及‘联结负担禁止’之原则也。”根据德国学者的阐释，为了保护公民，防止“出卖主权”，行政合同只有在具备特定的条件时才具有适法性，公民的对待给付应该符合以下要求：一是合特定的目的；二是为了执行公共任务；三是适当；四是与合同中的给付具有客观的联系（所谓的禁止不当结合）。：
国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出要“改革行政管理方式……充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。行政合同相对于以命令强制为特征的高权性行为更为柔和、更富有弹性，在很多情况下既能达到行政目的，又能有效地缓和与相对人之间的紧张关系，因此在近年来以行政合同为方式的行政管理创新不断地涌现。有学者提出积极采用行政合同、行政指导等新型的非强制性的行政管理方式，应当作为行政管理方法创新的一个重点或突破口。笔者认为，这是非常好的一个思路，符合我国目前服务政府与和谐社会建设的需求。但是一定要防止行政机关在订立行政合同时把自己掌握的公权力资源当作“诱惑”甚至“胁迫”相对人的筹码，从而以“出售公权力”的方式谋求不当利益，进而加重相对人的负担。如为了行政目的的实现，城建部门在签订公共设施承包合同时可以免除相对人一定的管理费用，若要求相对人必须对公共设施相连的绿地进行整修，应可视为此对待给付与行政目的具有实质意义上的关联，因为这样有助于实现公共设施的环境优化；但若要求对自己的办公楼进行装修以改善办公环境，则应违背了不当联结禁止原则的要求。
四、不当联结禁止原则与行政管理
创新的司法审查
司法是保障公民权利的最后一道防线，除极少数的行政终局行为之外，所有的具体行政行为都要接受司法审查，行政管理创新行为也不例外。那么，不当联结禁止原则能否成为司法审查的判断基准呢？
有些国家或地区在成文法中明确规定了不当联结禁止原则的内容，那么，在这种情况下，该原则显然可以成为司法审查的依据。如《德国行政程序法》第36条第3款规定：“附款不得有悖于行政行为的目的。”第56条第1款规定：“合同当事人对行政机关所负的对待给付义务在合同中为特定目的已达成合意，且有利于行政机关履行公务的，允许签订第54条第2句所指的公法合同。其中的对待给付按整体情况判断须为适当，并须与行政机关履行合同给付有实质联系。”再如我国台湾地区“行政程序法”第94条规定：“附款不得违背行政处分之目的，并应与该处分之目的具有正当合理之关联。”第137条第1款第3项规定：“人民之给付与行政机关之给付应相当，并具有正当合理之关联。”在德国和我国台湾地区已经出现了法院直接适用不当联结禁止原则进行裁判的案例。如台湾地区行政法院在2001年曾经裁判过这样一个案件，原告向台北市公路监理处申请换发机动车行车执照，因该机动车使用中有违法罚款尚未缴纳，监理处驳回了他的申请，理由是台湾地区“道路交通管理处罚条例”第44条第2项规定：“汽车所有人或驾驶人违反本条例尚未结处者，公路监理机关于其办理各项登记或核发号牌执照时，应请其就违规案件先予清结。”原告不服公路监理处的决定提起了行政诉讼，要求确认监理处拒绝换发行车执照的行为违法。行政法院判决原告胜诉，判决认为汽车行车执照须在一定期限内换发，主要目的在于掌握汽车状况，以确保汽车行驶品质进而维护人们生命、身体、财产法益，而罚款不缴纳涉及的是行政处罚的执行问题，二者在行政目的上并无实质意义上的关联，不得将二者联结，上述法律规定有悖于不当联结禁止原则。我国目前也是采取的把车辆年检和车辆违法处罚的执行搭附在一起，根据公安部《机动车登记规定》第41条的规定，在申请车辆检验时，“申请前，机动车所有人应当将涉及机动车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。”该条把车辆年检和针对车辆使用之违法处罚执行联结起来，实有违反不当联结禁止原则的嫌疑。
我国是大陆法系国家，实定法是法院审判的依据，然而目前我国的实定法中并无不当联结禁止原则的规定，那么，是否就意味着该原则的内容不能成为我国法院裁判的基准呢？这个问题要结合我国《行政诉讼法》的规定进行具体分析。不当联结禁止原则主要是规制行政机关的裁量权的，属于合理性的规制。若法院可以对行政行为进行合理性审查，则该原则必然可以成为裁判基准。一般认为，我国行政诉讼的司法审查标准是以合法性审查为原则，以合理性审查为例外。“滥用职权和显失公正属于合理性范畴，这是具体行政行为合法性审查的例外。”实定法的依据主要是《行政诉讼法》第54条规定，行政机关“滥用职权”做出的具体行政行为，法院可以撤销或部分撤销；行政处罚显失公正的，可以判决变更。所谓滥用职权，是指行政机关作出的具体行政行为虽然在其权限范围以内，但行政机关不正当地行使职权，不符合法律授予这种职权的目的。滥用职权的表现包括不正当的目的、动机，不适当的方式、方法，不相关的考虑，不适当的拖延等。不当联结禁止原则要求行政目的与采取的手段之间有实质、合理的联结，对于该原则的违反与滥用职权中不适当的方式、方法以及不相关的考虑显然是吻合的。在我国没有明确规定不当联结禁止原则的情况下，可以把对该原则的违反转化为滥用职权，从而使其成为司法审查的基准之一。
行政管理创新是在法律保留许可的裁量空间范围内进行全新的探索，在这个空间内若没有明确的合理性界限，行政机关的创新步伐是不会停歇的。不得滥用职权虽然是一个合理性的标准，但是这个标准是非常笼统的，对于行政机关而言其规制作用是比较弱的。与其把违反不当联结禁止原则纳入滥用职权的范围之内，不如把其在法律上单列出来，使其成为和后者并列的合理性标准。不当联结禁止原则的规制内容相对于不得滥用职权而言更为明确，具体性更强一些，那么，借鉴德国和我国台湾地区的做法，通过实定法把这一原则具体规定出来应该更有利于其内容的实现。相对于笼统的不得滥用职权的规定，法院在进行司法审查时，不当联结禁止原则作为裁判基准也更为明确。
余 论
一般认为，不当联结禁止原则的法理渊源包括法治国原则、禁止恣意原则等，由于以上原则皆被通说认可为宪法原则，

《论不当联结禁止原则对行政管理创新的规制——以创新的法律界限为归宿(第4页)》