论社会治理模式中的德治及其制度安排

　　我们讲德治，不是说在公共管理所代表的服务型社会治理模式中只有道德而没有法律，我们讲的德治或法治，所指的是治理机制的性质。我们说统治型的社会治理模式是德治的，是指这种社会治理模式是建立在伦理关系之上的。当然，在统治型的社会治理模式中，治理也就是统治，是通过对伦理关系进行改造而确立起来的统治。在这里，伦理关系是以权力关系的形式出现的，或者说，伦理关系已经演化成了权力关系。对这种统治的初步观察，所看到的是，它建立在权力关系与伦理关系交织而成的社会关系基础之上。但是，如果进行还原式的思考，我们说伦理关系是有着终极意义的统治基础。应当指出的是，对于这种社会治理模式来说，并不是不能有法，在一些特定的时期，不仅会有法律，而且可能会有着相当发达的法律。然而，无论法律达到了多么发达的程度，对于社会治理机制来说，并不具有实质性的影响。法律在这种治理模式之中，处于从属的地位。同样，我们把管理型的社会治理模式说成是法治的，也不意味着这种治理模式是完全排斥道德的，我们是讲社会治理机制的根本特性是属于法制的。与伦理关系的边缘性地位相对应，道德在这里所发挥的作用也是边缘性的。
　　三、权治、法治与德治
　　尽管服务于统治型社会治理模式的思想家们大都持有德治的理想。但是，从中国的情况来看，自从汉代确立了统治型的社会治理模式以来，在长达两千多年的时间里，社会治理还主要是依靠权力的力量来实施统治，真正像孔子所倡导的那样“为政以德”，是极为罕见的。近代以来，法律的权威得到充分的承认，在这同时，道德却遭到了相应的排斥，道德的作用日渐淡化。
　　权力是强制力的强制推行，是一种不容怀疑、不容违背的力量；法律则是一种规范，是明确宣示的具有公约力的行为准则。针对于个人来说，它们都是一种外在力量。我们可以打一个比方，权力之于社会整体的意义在于，用一根绳子把一颗颗珠子串起来，形成一个整体；而法律是用一个袋子把珠子装起来，也组成一个整体。实际上，这两种整体都是不具有总体性的整体，相对于整体来说，每一个人都还是单独的个人，在权力和法律的外在力量的制约之下，每个人既作为个体的人存在，又都丧失了作为人的主体性，成了与每一个他人一样的被抽象了的形式化了的人。这就是以权力来治理社会和以法津来治理社会都不可能实现对社会的充分整合的原因所在。
　　在权力和法律相比，道德的优越性在于，能够催化出人的内心的道德意识，使人在外在的道德规范和社会伦理机制的作用下，形成内在的道德力量，这种力量促使他在把他人融入自己的生命活动之中，把他人的事业，他人的要求看作为促使他行动的命令，同时又把自我生存的意义放置在为他人的服务之中。公共管理在把法治与德治统一起来的时候，正是一种可以在全社会生成道德规范体系和伦理机制的社会治理模式，它通过管理者的服务观念的确立，通过切实的服务行为引导社会，从而在整个社会的范围内张扬起伦理精神，使整个社会实现充分的道德化。
　　基于权力关系的社会治理和基于法律关系的社会治理都无法把德治与法治结合起来，只有当一种社会治理模式能够平行地包容着权力关系、法律关系和伦理关系，并实现了这三重关系互动整合，才能够把法治与德治结合起来。这种社会治理模式就是服务型的，在现阶段是以公共管理的形式出现的。公共管理无疑也是直接服务于秩序目的的管理，但是这种管理是以服务为宗旨的，是管理主体自觉地为管理客体提供服务的活动。这所依靠的不仅仅是权力或者法律，它的动力直接根源于伦理精神，而权力和法律只不过是贯彻伦理精神的必要手段。因而，它可以在管理制度的安排中，把权力、法律和道德规范整合到一起，形成一个在伦理精神统摄下的权力、法律和道德规范相统一的管理体系，也就是一个法治与德治相统一的管理类型。
　　法治与德治有着目标的一致性，虽然在抽象的分析中，法治与德治各有其具体目标。但是，在终极目标上则是一致的，都是为了要营造一个协调和谐、健康有序、持续发展的氛围。从权治到法治再到德治是一个逻辑序列和历史进程。法治是高于权治的，因为，法治打破了权治条件下的“刑不上大夫”，用法律面前的人人平等取而代之。同样，德治高于法治，因为，德治不仅包含着法律面前人人平等，而且打破了法治模式中的治者与被治者的相对确定性，使整个社会治理处于一种治者与被治者的互动之中，治者就是被治者，被治者就是治者。治者要时刻不忘把自己置于被治者地位，不断地强化自己道德意义，提高道德素质，给自己造就自觉遵守法律和道德规范的强大动力。被治者在认同和接受社会治理的同时，也会加强自我道德心性修养，以强烈的社会道德责任意识和忧患意识，监督治者的遵法守德的行为，帮助完善治者的人格。
　　在西方和中国古代社会，法治与德治都得到了片面发展，而不是被有机地结合在一起。也就是说，西方社会片面发展了法治，而中国古代社会则片面地强调德治。结果是西方社会由于片面强调法治陷入了法兰克福学派所批判的“单向度的社会”；而中国古代社会片面强调了德治，由于这种德治得不到法制的保证，以致于在中国历史上人们常常看到的是昏君佞臣而德治不得的情况。但是，在中国传统社会的治理文化中毕竟保留了“德治”的精神，这些精神是可以加以批判地继承的。
　　首先，在中国传统文化中包含着一个值得注意的伦理设定，那就是认为“人皆可为圣人”，即人具有“善”的道德本性，虽然人的气质禀赋有所不同，但“为仁由己”，“圣人与我同类……人皆可以为尧舜”。正是有了这一伦理设定，才为“德治”提供了理论根据，才能够设计出“内圣”与“外王”的治国理念，即以圣人之德施王者之政。儒家所讲的八条目：格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下，前五个条目都是讲自身道德的完善，属于内圣的范畴；后三个条目讲的是外在事业的建立，属于外王的范畴。认为，内圣外王是统一的，内圣是外王的基础，是出发点、立足点和本质所在。为了实现德治的目标，儒家要求治理国家的人应当成为圣人，但人如何才能成为圣人?如果履行“由内而外，由己而人”，“为仁由己”的修养原则就可以达到目标。早期儒家代表孔子认为，“仁人”要修己、克己，不可强调外界的客观条件，而要从主观努力上去修养自己，为仁由己不由人，求仁、成

仁是一种自觉的、主动的道德行为。他还说：“克己复礼为仁。……为仁由己，而有由人乎哉?”(《论语·颜渊》)“我欲仁，斯仁至矣。”(《论语·述而》)“仁”是依靠自己主观努力追求所要达到的崇高的精神境界，求仁而得仁，欲仁而仁至，为仁由己不由人，这是一个由内至外的过程，所以要修己以求仁。当然，他们把这种理论极端化了之后，就走向了否定外在规范必要性的歧路上去了，即认为只要具有“内圣”就自然能施行王者之政，就能成为“仁人”，不需要外在行为规范的控制。这就是我们上面所说的过于注重道德自律的价值，而轻视法律对人的行为规范的意义。特别是认为，对于“王者”来说，法律却没有任何作用。
　　其次，在国家治理的问题上，中国传统的治国理论被称作为民本思想，把国家安危、社稷兴衰看作民心向背的结果，而民心之向背又取决于仁政、德治，即君以仁施政，臣以德治国。这就要求施政治国者都要以个人的人格修养来实现仁政和德治。孔子认为治国应该以道德为主，刑政为辅。他说：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”，(《论语·为政》)这里很清楚地表明，孔子认为德礼高于刑政；他把政治的实施过程看作是道德感化过程，他认为，为政者“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”(《论语·子路》)在孔子看来，君臣之间不是靠权力制约关系，而要靠礼、忠、信等道德来维系，“君使臣以礼，臣事君以忠”。(《论语·八佾》)孟子重在讲仁政，但对礼也十分重视。以礼治国，以德治国包括社会治理者自身如何受制于礼，为政以德，即所谓的“修齐治平”、“内圣外王”，以及普通社会成员如何齐之以礼，道之以德，以保证封建社会的有序和运行。重德礼、行德教和礼教，自然需要贤人治国。尽管这些思想对人们很有诱惑力，但却是属于圣人治理的范畴，并不是制度化的德治。所以，中国历史上的德治遗产并不是可以直接继承的，而是需要加以根本性的改造，祛除它的“圣人之治”、“贤能之治”的思想内容，发现那些可以启迪德治制度化的有益因素。
　　与以往的社会治理方式相比，公共管理有着社会自治的性质和内容，即使公共管理的主体是政府中的公共管理组织，也无损于公共管理的社会自治性。正是这种自治

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