中国公共财政改革与挑战
二、公共支出管理
政府已经认识到预算管理制度存在缺陷，并且已经进行了一系列重大的改革，预算管理模式越来越接近OECD的管理模式。
1. 预算制定
预算制定过程中最大的问题是预算不全面。在中央财政计划中，预算只反映部分资金的分配情况，而在资源分配、实现政府政策目标方面，中央财政计划、行政性定价，以及信贷计划都起着重要作用。在经济转型的几年中，预算收入从占GDP35%下降到不足12%，而各级政府收费和罚款的范围反而扩大了，从而产生了预算外收入。90年代政府不断通过直接贷款，或通过SOE向社会提供资金以实施其工业政策。
对政府预算外支出规模的估计各不相同。以下是对1999年预算外支出与当期预算收入（占GDP14%）的比值：
（1） 政府分支机构征税和收费：占GDP12%；
（2） 政府分支机构支出（不在预算计划内或预算外）：占GDP3-4%以上；
税收支出（税收优惠或抵税）：保守估计占GDP1-1.5%；
拖欠支付，包括未发放/延期发放教师和公务员工资，未支付粮食补贴，未支付的银行政策性贷款的利息补贴，以及未支付的政府机构公共事业缴费和电话费：约占GDP1%；
为企业富裕劳动力（隐性失业）提供的准财政支出，工人教育、医疗卫生以及住房的支出：估计占GDP1%；
提供给政府的商品和服务没有全额付款；
（3） 准财政支出，即对SOE的直接贷款：1985-1995年估计平均占GDP6-8%，近年有所下降，约为GDP3-5%；
（4） 政府机构的商业收入或损失，以及资产收入。90年代初规模相当大，近年随着房地产泡沫破灭有所下降：占GDP1-2%。
总的来看，预算外资金以及政府预算外活动使政府总支出增加了19-24%。远远超过官方对预算外资金的统计数据，官方统计只包括了列表中第一项和部分第四项。正式预算加上预算外活动占GDP的33-38%，远远高于预期的中国人均收入水平。
预算外资源的存在不能被认为是腐败，应视为对现行体制的一种反映，在经济转型的整个过程中，通过预算级次，财政支出责任下放到较低级别的政府部门，而没有制定相应的财政收入分配制度，其对预算制定过程产生有害影响。
预算框架外存在大量资源削弱了预算在决定优先支出项目、报告财政状况，以及内部控制方面的职能。
表明存在税收权和支出权分散的问题，这削弱了中央征管的约束力，因而不利于预算发挥其核心职能：包括稳定职能、公平职能和资源分配职能。
导致各级政府和政府各部门的预算软约束，政府在人员和开支方面不断膨胀。
由于滥用收费和征税权，导致政府形象受损。
相对其他资金来源，预算外收支的透明度更差，缺少监管。在其他国家缺乏透明度和监管总是与腐败联系在一起。
从任何角度看，预算制定都存在不全面的问题：资本预算的制定和经常预算的制定互相分离。MOF负责制定经常预算，国家发展计划委员会（SDPC）负责制定资本预算。这其中涉及协调问题，因为财政部不参与新项目的经常成本的考虑，但一旦项目得到批准，很明显财政部要承担这些成本。公务员人数和工资成本的决策也不是完全由MOF一家决定，而是与人事部和国家机构改革委员会共同决定。
因此，需要改革的领域是加快预算制定以确保在新财政年度开始前对支
出单位进行授权，减少一年中预算调整的次数，减少对预算优先项目的影响。在实施部门预算改革后，也需要各部门报告预算外资金的来源和使用情况。这将有利于扩大预算覆盖范围，从而囊括非预算收入并改善分配效率。
2. 收入预测
中国缺乏财政收入预测能力。政府机构刚刚开始建立收入预测模型，而在此方面更有经验的研究机构却得不到必要的、但是保密的数据。
通常国家发展计划委员会预测总体经济增长率和资本投资规模。然后把这些预测数据转给MOF和SAT作为其输入数据。然而，二者都不能精确地预测财政收入的变化。例如，近年来税收收入增长强劲，特别是VAT，其增速快于GDP增长，但却没有人都很好地解释其中原因。MOF没有及时从SDPC得到经济增长目标，SDPC也不与其他部门分享自己的预测。象国务院发展研究中心（其拥有大型的计算机化的一般均衡模型）和数量经济学会这样的研究机构可以进行此方面的研究，然而，两家研究机构都集中于经济增长率模型和贸易模型的开发，对税收收入预测不够。此外，两家机构还没有一位核心的财政经济学家。
★读了本文的人也读了：