中国公共财政改革与挑战

表2：  1990年和1998年富裕地区和贫困地区的财政和经济指标

指标
  1990
  1998
  
5个最富裕的省
  
占GDP比重%
  22.8
  25.1
  
占总人口比重%
  12.7
  12.2
  
占税收比重%
  26.0
  23.0
  
占政府支出比重%
  19.8
  18.5
  
最贫困的5个省
  
占GDP比重%
  12.7
  11.7
  
占总人口比重%
  18.9
  18.7
  
占税收比重%
  12.3
  9.8
  
占政府支出比重%
  14.0
  8.6
  

来源：Bahl  (1999);国家统计局  (1991,1999).

因此，地区发展不平衡的情况不断扩大（表2）、贫困地区基本服务的提供受到了影响。来自亚行的数据显示，在1991-1996年间甘肃省人均实际支出下降了14%，而同期广东和河北的生活水平却提高了。90年代末进行的大规模家庭调查发现，贫困县的社会经济指标都出现了恶化（表3）。这些不平等现象主要是由于现行的财政分权体制造成的。这也就是为什么地方政府高度依赖预算外资金来满足财政需求的原因，预算外收支对宏观经济管理和高效的公共财政管理的负面影响也是显而易见的。

表3  1988年和1995年贫困地区的医疗卫生和教育状况

指标
  1988年
  1995年
  
非贫困地区
  贫困地区
  非贫困地区
  贫困地区
  
个人收入（CNY）
  206
  222
  543
  552
  
完成5年制教育比重（%）
  68
  54
  53
  42
  
文盲率（%）
  25
  38
  27
  37
  
家庭医疗支出（CNY）
  14
  11
  125
  124
  
医疗支出占家庭收入比重
  1.5
  1.2
  5.6
  5.5
  

来源：Riskin,  Renwei,  and  Shi  (2001).

五、政策建议

要强化体制对社会发展的促进作用，进行公共财政管理改革必不可少，具体改革包括：

1.            

2.              对向消费型VAT改革进行评估。税收体制存在扭曲（严重依赖产地基础的生产型VAT）打击了出口竞争力、压制了投资，在预算级次管理中产生了扭曲。政府应考虑以其他形式的税收取代生产型VAT。

3.              审视企业收入税的优惠政策，考虑是否有必要继续保留。税收优惠制度是导致政府收入流失的主要原因。很多情况下，税收优惠并不是吸引投资的必要手段。

4.              确保制定全面完整的预算，把非预算项目纳入到正规预算中，制定单一的、统一的、全面的预算，不仅包括资本支出也包括经常支出。预算制度最主要的问题是欠缺全面性。地方政府的预算外活动是为了完成中央下达的支出项目而筹集资金。由于预算不全面，政府不可能把预算作为一种有效的管理手段。

5.              更多地依靠有模型建立经验的研究机构，进一步加强对财政收入的预测工作。更加精确的预测财政收入有利于更好地制定计划。尽管政府从事财政收入的预测工作，但预测质量还有待提高。其中一个办法是更多地依靠额外信源。

6.              在预算审批和监督方面加强NPC的作用，要求MOF就年中预算调整与NPC进行商议。目前在预算审批和监督预算实施方面，NPC的作用相对较小。加强NPC的作用将确保所有的参与者了解政府制定优先项目的原因，这对顺利贯彻预算十分有利。

7.