中国公共财政改革与挑战

按以上三个标准衡量，中国现行体制存在以下一些缺陷：

        

      （1）税收机制软弱。

  

税收占GDP比重从70年代的35%下降到现在的15%，同期，政府通过低效、不公平、不透明和扭曲的方式大量增加预算外收入，其占GDP比重估计超过20%。

  

（2）预算管理制度存在问题。

  

        预算不全面，无关机构占用了大量的预算外支出，而这并不是预算应考虑的范围。
        预算制定时间太晚，进入财政年度后很久支出单位还不能得到授权。
        一年中经常调整预算，政府被迫同意预算调整计划。
        中央预算和地方预算不能很好地协调。
        缺乏财政支出监督手段，不能确保支出与预算约束一致，导致支出单位随意决断。
        现金管理低效，出现浪费，导致公共支出成本增加。
        财政体制不能确保政府高效地提供社会服务。
  

（3）政府机构缺乏组织性，工资机制和激励机制欠佳。

  

随着中国向市场经济转型进入到第30个年头，公共财政管理体制的低效越来越成为经济和社会发展的桎梏。政府已经认识到需要对其进行根本改革，因而，完善公共支出管理体制成为改革日程中优先考虑的问题。在过去的3年中，财政部（MOF）实施了一系列改革计划，包括引入新的制定预算和审批预算的程序、采用新预算分类法、加强政府监督和审计职能。此外，新的国库管理制度正在筹备之中，政府已经通过了《政府采购法》。改革是一个漫长的过程，而且异常艰巨。鉴于中国财政管理五级制度，改革需要各级行政管理机构都进行重大调整。为了确保改革取得成功，最高领导层的承诺和支持必不可少。

  

一、财政收入管理体制

  

1.    收入趋势

  

向市场经济转型，导致旧的财政收入体制瓦解，1978年财政收入从占GDP35%下降到1995年的不足10.7%。根本原因是计划经济及其监控手段的解体，即：

  

        当价格开始由市场决定时，国有企业（SOE）的利润开始减少，为了刺激SOE产生利润，政府不得不减少对SOE利润的征缴。
        私营企业的出现导致各企业争夺利润、竞争加剧。
        由于价格和市场环境瞬息万变，政府征税能力和监管能力下降。
  

税收政策和税收管理滞后于经济变化。经济结构的迅速调整意味着税基也在发生改变。SOE这一传统税基逐渐消失，新兴部门（如贸易、服务、出口和外资企业）却没有完全被现行税收体系所覆盖。此外，由于如人民公社解散这样的变化，使得纳税人的结构也发生了变化。当年，农业纳税人涵盖2亿个农村家庭，而现在征税的难度要比向50,000个公社征税的难度大得多。

  

这些变化导致预算出现长达17年的下降，只在1994年实行分税制度改革后，这一趋势才得到扭转，分税制度改革使税收结构更加合理，加强了税收管理工作，完善了税收收入分配制度（图1）。自1978年以来，1996年税收收入占GDP比重第一次出现上升，而且直到2000年都保持增长势头。预算恢复也达到了GDP的15%。尽管取得了这些进步，但中国的财政体制还不完善。

  

图1：  1978-2001年预算下降（占GDP%）

来源：Wong(2000)

  

2.  税收政策

  

现行税收体制包括23类税，分别为中央税或地方税，只有增殖税（VAT）和证券交易税是共享税，中央和地方按固定比例分成。财政对间接税的依赖度很高：近2/3的税收来自间接税，其中VAT占40%。相比，直接税仅占10%，农业税不足5%，关税为3%（1999和2000年由于反走私运动关税税收增加）。

  

然而，税收政策仍然存在问题，特别是在税收充足性方面。正规税收系统仍不能征缴到足够的收入来满足政府所需资金。而且，主要税种仍然是扭曲的。

  

VAT是基于生产活动的以产地基础（Origin-based）为来源征税，许多服务项目不包括在内，其属于地方政府征收的商业税范围。VAT的设计降低了出口竞争力，打击了投资行为，并在各个层面产生扭曲。政府正在考虑实行针对消费活动征收VAT，从而消除对投资的不利影响，但这项改革将影响税收收入的增长。如果不提高其他领域VAT税率的话，免除投资的VAT将使VAT税收减少30-40%，但是17%的VAT税率已经很高了。

  

来自于直接税的税收收入较少，有以下几个原因。在不断发展的沿海地区和出口生产基地，许多企业享有税收优惠，中国没有定期检查税收支出以取消一些不再需要的项目的机制。外资企业享受很大的税收优惠，企业所得税可以得到多年的豁免，而国内企业是得不到这种优惠的

。企业收入税的这种特征增加了税收制度的复杂性，导致收入损失和企业不公平竞争。给予外资企业越多的税收优惠，越会促使国内企业把资金移转到国外，然后再以FDI的形式投回国内。政府正在考虑对国内外企业采取统一税率，以使其在同一起跑线上竞争。除了北京和上海这样的大城市（外资企业集中的地区），个人收入税税基较窄，因而个人所得税收入也相对较少。

  

3.  税收管理

  

高效的税收管理体制是至关重要的，这样才能为政府运转提供所需资