从分化到整合：二元社会保障体系的起源、改革与前瞻

可归结为第二、三两类职业。[2]乡镇企业与小城镇的从业人员的行业结构与此大同小异。显然，他们所面临的风险结构已和传统的与小农经济相适应的自然风险不同，而是一种和市场经济与工业化相适应的现代风险结构，因此，传统的家庭保障形式就难以再为其提供最基本的生活保护了，而必须将其纳入和城市劳动者相同的社会保护体系，即社会保险体系中。
　　然而，我国在计划经济体制下形成的和就业高度结合在一起的城市社会保障体系是相当封闭的，运行到后来，已使国家和企业背上了沉重的财政包袱，需要一个较长的时期与过程才能逐步改变。在这种情况下，进城农民与乡镇企业从业人员被纳入城市社会保障体系之中就不是一蹴而就的事了。据对我国最早建立的经济特区深圳市的调查，该市1998年底外来劳务工人数达231万人，是户籍人口职工（60万人）的近4倍，其中77.1%来自外地乡村。该市针对外来劳务工的社会保障项目除工伤保险投保率达到75%外，医疗保险参保人数仅9万人，养老保险17万人，对外来劳动力提供的社会福利几近为零。进城农民工与乡镇企业职工难以获得社会保险待遇，不能为城市社会保障体系所吸收，但他们毕竟也需要生存保护，于是，尽管他们实质上早已脱离土地，但家乡仍给他们保留一份自留地。进城农民为未来养老及防备各种生活不测，也不愿意放弃土地。这样一来，不利的影响是多方面的：
　　第一，不利于实际推进我国的工业化与城乡社会结构的转型。进城农民与乡镇企业职工如不能为相应的城镇社会保障体系所吸收，就将长期处于流动状态，由此会带来一系列问题。
　　第二，不利于统一的劳动力市场的建立。目前的城市社会保障体系改革已推进到逐步将城市户口各类劳动者涵盖于其中，是否能进一步扩大覆盖面，将符合条件的进城农民包括进来，关系到统一的劳动力市场能否最终形成及社会主义市场经济体制能否最终确立。
　　第三，不利于农村社会保障体系的改革与推进城乡居民实质平等地分享经济与社会发展成果。如果不能实质加快农业剩余劳动力转移，推进工业化、城市化与城乡结构转型，农业从业人口就不可能减少，土地规模经营与现代化就不可能实现，农村集体经济实力与农民实际收入水平就不可能提高，国家财政面对大量的农业人口依旧无能为力。这样，在社会保障上推进农民与其他社会成员平等地分享经济与社会发展成果也就不可能。
　　依国际惯例，在各国工业化与社会结构转型过程中，现代社会保障制度适应社会变迁的需要而产生，同时它也是一个开放的体系，随社会转型的深化而不断改变其内容和形式。在这一过程中，社会保险的覆盖面不断扩大，项目逐渐完善，标准也日益提高，并最终实现社会保险全民化。
　　根据国际惯例与我国实际，我们认为改革二元社会保障体系的总的目标应当是，通过城乡结合，以逐步构建一种新型的城乡整合的社会保障体系。应当以社会保险制度为重点，打破原来的社会保险自我封闭的格局，不断扩大覆盖面，以容纳城乡社会结构转型过程中符合条件的新的保险对象不断增加的状况。并随着工业化步入高级阶段，在工业不仅不需要农业提供的积累，相反能反哺农业、发展农村时，推出覆盖城乡全体劳动者的社会保险制度。在逐步推进社会保险制度覆盖对象扩大化的同时，大力发展社会救助、社会福利与社会服务事业，以保障全体社会成员的最基本生活并能不断改善与提高。
　　从操作的层次上，当前及今后一个时期应通过建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”（注：“三元社会保障模式”是本文的新提法，是基于我国工业化与城乡社会结构转型的特殊性而提出的。1978年改革以来，在城乡分割政策短期内尚不能全面取消的情况下，中国的工业化走上了一条特殊的道路，即原先依托城市的工业化加以乡镇企业为载体的工业化。中国的城乡社会结构亦出现了新的情形：从产业结构看，在城市工业、农村农业之间，出现了乡镇企业；从阶层结构看，在工人和农民之间，出现了农民工人（乡镇企业职工与进城农民）；从地域（社区）结构看，在城市与农村之间，出现了小城镇、城市的外来人口聚住地等。上述社会结构的新变化，社会学家称之为“三元社会结构”。“三元社会结构”理论对我国城乡社会保障的改革与模式选择具有方法论的启示。根据我国目前已出现“三元社会结构”的实际，对原先的“二元社会保障体系”加以改革，以便于实现社会保障的城乡整合，可考虑对城乡三大劳动者阶层即城市企业职工、农民工人（乡镇企业职工与进城农民）及农民分别实行既相对独立、又便于走向整合的作为过渡形态的社会保障制度模式。接下的正文将对如何通过改革以建构这一模式作具体论述。限于篇幅，难以作全面展开，可参阅参考文献[3]。），以突破二元社会保障体系的固有框架，为进一步实现社会保障体系的城乡整合做好准备。[3]
　　　　1.对进城农民与乡镇企业职工实行阶段性相对独立的社会保险制度。
　　农民进城与发展乡镇企业是我国工业化、城市化进程中的必然现象。鉴于他们所面对的风险结构和农业社会时已明显不同，应当是城市社会保障体系的覆盖对象，享受社会保险待遇。而仍将他们纳入农村社会保障体系之中，既不现实，也不可靠。但从我国目前的实际而言，对乡镇企业职工与进城农民一开始即推出像城市企业职工那样的比较完善的社会保障制度，亦缺乏财源及其他资源。因此，在现阶段，推出相对独立的面向进城农民与乡镇企业职工的社会保障制度是必要的。这一改革应以社会保险为核心，比照城市就养老、医疗、失业等基本项目建立社会保险制度。鉴于乡镇企业与进城农民的具体情况，开始时企业缴费比例不可能设计太高，个人缴费也不一定能达到要求的水平。因而，面向进城农民与乡镇企业职工的社会保障制度在其起步阶段，将是不太规范的，与城市企业职工社会保障及国际惯例相比，将存在较大的差距。但未来，它终将与城市社会保障体系实现统一，在实施的基本原则、经费来源（各方比例）、保险金给付（具体标准），保险金的管理与运营、基本项目设置等方面，都将实行相同的制度，并与国际惯例接轨。
　　　　2.加快对城市企业职工社会保险制度的规范化改革。
　　城市企业职工社会保障制度的改革，自20世纪80年代开始至今，已经取得了显著成就，过去长期实行的个人不缴费的“福利

模式”已顺利过渡到“保险模式”，养老、医疗、失业等项目的个人缴费都已达到一定比重。尽管如此，企业负担仍然过重。按有关要求，目前城市国有企业缴纳基本养老保险费为工资总额的20%左右，加上失业、医疗两项，企业缴费应在工资总额的40%以上。[4]这还不包括生育、工伤、死亡、遗属等项目上的缴费。因此，企业实在不堪重负。这种状况，也使面向进城农民与乡镇企业职工的社会保障制度与城市接轨变得比较困难。
　　鉴于企业缴费困难，当然可考虑通过个人缴费并提高标准来解决，但在目前还存在一些问题。近几年来国有企业职工收入增长缓慢，还有许多家庭收入出现了负增长；另外就是目前改革中的企业基本保险项目像养老、医疗、失业等，职工个人已承担了一定的缴费比例，这在职工工资基数还不高的情况下，比例已不算低。显然，现阶段让职工承担更大的缴费比例是不现实的。
　　不过，今后随着职工工资收入的逐步提高，个人承担的缴费比例是应当逐步提高的。再就是像养老、医疗保险的个人账户部分，原规定除个人缴纳外，企业亦相应划入一部分，其中企业划拨养老个人账户一项自2001年起已按国务院有关规定取消。企业直接缴纳社会养老统筹基金即可。如此，降低国有企业负担可期。
　　3.在农村实行一种和目前实际吻合又便于向城乡整合目标过渡的社会保障制度。
　　农村社会保障体系改革的目标，应当是建成以社会保险为核心的、与城市整合（衔接）的现代社会保障制度，使农民在遭遇年老、疾病、伤残及其他各种使其基本生活发生困难的重要事件时，能够享受和城市从业者实质平等的社会保障待遇。为实现这一目标，现阶段应从宏观和微观层次展开工作。在宏观层次，应有步骤地实现农业剩余劳动力向第二、第三产业（小城镇）与城市的转移并为相应的社会保障制度所覆盖。与此同时，割断已实现向乡镇企业、小城镇与城市转移的原农村人口与农村和土地的联系，实行农业经营的规模化与现代化，提高农村与农民参与现代社会保障事业的经济实力。此

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