善治理论与中国地方治理

国家与社会关系演化过程及现状。在现代中国，国家与社会分权的路向不同于西方。在西方，其分权首先是国家政府与社会间的分权，表现为一部分政治权力向非政治权力转化，弱化政权而加强民权。通过这种分权，政府与社会相分离，政府站在市场之外，对市场经济的发展提供服务和作出一定的规范(这种模式缘于社会对国家、政府强制性权力的警惕和戒心，在西方政治哲学的发展传统中就有这样的自觉意识)。随着市场失灵的出现，国家被框定在“合理干预”范围内，这样就出现再次分权——政府内部分配权力问题。即，在纵向上中央权力向地方的下放；横向上权力在每一个层级、职能部门的分享。这种分权的结果是形成相对分化的权力主体和独立的自组织身份，为各个行为主体参与公共事务提供社会基础和权威基础。[13]
　　但是，中国与西方的进路不同，中国的分权过程没有先社会同国家分权，后政府内部分权的过程，毋宁说中国的分权过程是两个分权过程的同时进行或者说是一个彼此拉动的过程。在中国的现当代，没有经历一个社会与国家、政府相分离、形成自主化的阶段或过程。社会在一开始就是融入国家的。甚至本就是一个社会不断被政治化的过程——广泛而高度的社会动员、长期存在的单位体制，即为明证。相对于国家、政府的独立社会或者说民间力量就没有成长的空间和机会。因而，在公共事务上政府主导就成为理所当然、不言而喻的了。要参与社会活动或公共事务，就必须通过进入体制内系统，以政府身份或代表来进行，正如古德曼所提到的，“企业的所有者一般都要与地方政府建立日益繁密的合作关系……他们被当作模范企业家而大肆宣传，经常被选为省人大代表和全国人大代表。毫无疑问，这可以看成是以其他形式成为党国的一员。”[14]在中国，随着市场的发育成长，建构一个公共空间的意义和可能性日益突出，中国迫切需要一个自主的健全的社会，与国家形成适度平衡和建设性互动关系的社会。罗伯特·达尔指出：多重独立的社会组织的存在，可以直接促进社会主体的自主性和自觉性，从而形成一种相互约束又相互和谐的社会控制体系，抑制国家权力的扩张和腐败。[15]显然，在中国，作出“多重独立的社会组织的存在”这样一种情状的判断是要大打折扣的。从而，治理理论更进一步失去了依存的条件与土壤。
　　另外，就中央与地方关系而言，在中国形成了延续三十年之久的中央高度集权、地方缺乏必要的自主权和独立权的一体化格局。改革二十年，虽然出现了一定程度的经济性分权与行政性分权，中央与地方关系也有了一定程度的松动和改观；但另一方面，由于此间的分权是在体制外围进行的，中央下放给企业的许多权力被地方截留，“分权化的改革客观上把高度统一的政治经济一体化分解成许多分散的政治经济一体化”。[16]即而言之，这样的分权仍然是在高度一体化的社会体制框架内进行，政治经济一体化的局面没有发生根本改变。因而，整个社会表现为在每一个层级上和每一个部门都存在着各自的权力中心，就像一块块积木，形成排他性的封闭性格局。中央与地方的分权的结果不是彼此的分工合作、行政效率的提高，反而是权力的分散。这样的结果自然不是地方分权，而是地方保护主义；地方治理也就成了诸侯鼎立了。
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　　在现当代的中国，就学术研究和探讨而言，在引介西方理论和与中国的现实结合或者说本土化过程中，无疑是有一个内在张力的。由于意识形态的淡化、学习借鉴的自觉、创新改造的本土化使命，源于西方的各种元理论、分析框架、概念范畴以及在中国发生的各种具体情景和事态表现出以全面迅疾、庞杂多元的姿态呈现于公共视野和论说空间的态势。显然，这是学界的理论自觉和现实关怀相结合的一个产物。这种情形有点儿类似于“五四”前后的中国所面临的学说复杂多元、各种理论路径和选择聚讼纷纭、甚嚣尘上的状态。当代中国社会，就像一个大熔炉，各种理论、思想、观点，各种现实的景观、面相都竞相在这里碰撞、交融和共存。在这样的情形下，我们该做何选择，或者说我们有无选择?换言之，我们在借用的理论和观照的现实之间，其相关性有多大，其解释力有多强?这是我们在试图引介理论和观照现实时首先应该有的意识前提。
　　就本文所讨论的地方治理而言，无论是政府主导，还是依循市场逻辑进行，或是在“善治”模式下进行决策都是不彻底、不完善的；进一步讲，这几种模式可能呈现一种胶着状态，各种模式都无法独力来承担这样一个复杂的现实操作。这种暂时性、偶在性、非常态正反映了中国现阶段的“转型”特点。这种转型一方面表明了中国社会在进行着一种伟大变迁，另一方面也凸现了当代中国各种事态的不确定性。各种引介和理论可能是一种选择，却非主导性的取向。
　　无疑，治理和善治理论为我们描绘了这样一幅全新的政治画面：政府和国家机器治理国家和社会的方式经历着由统治(government)向治理(governance)的一个过渡。并且，“它打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国家社会……它力图发展起一套管理公共事务的全新技术，它强调管理就是合作。”[17]
　　然而，就中国经济市场化转型而言，并不意味着政府的简单退出和政府功能的弱化。大市场、大社会并不必然要求小政府。在维持有效的市场运作、提供规范的竞争秩序和公共产品、维护社会公正等方面，国家和政府仍然具有其不可替代的作用。此外，正如古德诺所指出的，“无论如何，对中国未来的发展来说，它的幅员、规模和多样性所产生的后果始终都是关注的焦点”。[18]换言之，中国有其自身特定历史和现实背景，这是中国政治发展和地方治理的重要先决条件。我们无法跨越这种前提，在某一规范和基准的参照下，作亦步亦趋的跟随和复制。
　　不仅如此，我们还应该看到，治理和善治理论本身具有的局限和存在的危险性。在第三世界的政治发展中，阿尔蒙德和鲍威尔曾经指出，第三世界的政治发展有一个根本性的矛盾，即发展的逻辑与发展的政治之间的矛盾。[19]一方面，国家建设与经济发展按理应先于政治参与和物质分配。另一方面，第三世界的政治又面临着人们对参政和分配的要求和期望。但由于政治结构的脆弱和缺乏制度保障，这类国家往往又无法如治理理论所要求的

那样，让政府之外的机构来分享民主、参与决策。此外，在全球化的语境下，治理和善治理论的危险性还在于，它可能为“新干涉主义”、“新殖民主义”等提供辩护与借口。因为“治理理论尤其是全球治理理论，建立在政府的作用和国家的主权无足轻重、民族的疆界模糊不清这一前提上，强调治理的跨国性和全球性。其危险性就在于，削弱国家主权和主权政府在国内和国际治理中的重要作用，客观上为强国和跨国公司干涉他国内政、推行国际霸权政策提供理论上的支撑”。[20]
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　　从中央抽身，进入地方社区，由以中央为导向和依托的模式转向以立足地方、打造地方为基础的行为模式，这在转型期的中国地方政府在地方治理和政治发展中体现明显，比如，地方领导人通过发展地方经济，以获取自身政绩的筹码；努力构建和营造一个地方特色社会，使地方社会成员形成自我的一个确认与定位，从而具备了地方与外界交往的一个自立形象和独立主体等等。另一个方面，各种市场化的自主性力量逐步渗入社会层面，使社会结构发生明显变化，相对扩展了社会民间性力量的活动空间。乡村里的村民自治、民营企业的扩张与成长等正是这种力量的体现。但正如上述所言，这种政府性角色和功能的转化与社会性力量的成长和自主能否导致治理结构和方式的制度性变化，如同治理和善治理论所要求的那样，则是存疑的。
　　就地方治理而言，20世纪30年代有梁漱溟的“乡村建设”理论。[21]主张中国式的地方自治应以乡村为基本单位。构建集政治、经济与文化功能于一体的乡村自治共同体；实行经济合作化和文化道德化。这种方案的提出是以30年代的中国经济形态和社会结构——自给自足的小农经济，道德化的传统礼治社会——为判断基准的，因此，梁漱溟主张，在乡村创办“乡农学校”来实行政教合一的贤人政治理想。这种理想的未能实现由其当时的社会状况所决定，但其意识，即地方治理需要一定的文化教育作基础却是值得借鉴的。
　　就当代中国的地方治理和政治发展而言，一方面需要各种政治结构和制度的稳定与坚固，另一方面，也需要在各个社会主体性力量之间达成某种意识和共识，从而为“善治”治理打下坚实的思想基础。
　　收稿日期：2002-0

《善治理论与中国地方治理(第2页)》