论中国古代传统社会保障制度的初步形成

四望”。而在凶荒之年，天子举行的祭仪有特别的规定，“以荒礼哀凶札，以吊礼哀祸灾”。这种“荒礼”涉及到许多方面，如素服、彻膳减食、去乐或弛悬等（注：参见陈采勤《试论“周礼”的荒政制度》，《学术月刊》1998年第2期。），此即孔子“（人君）凶年则乘驽马，驰道不修，祈以弊玉，祭祀不悬，祀以下牲，此贤君自贬以救民之礼”之谓，实际上就是要求统治者在灾荒降临之际约束自己的行为。
　　政治、经济方面的荒政举措才是积极的切实可行的防治手段。《周礼》“十二荒政”中所列举的仅是政治、经济的几个方面，实际上分析全书可以发现，《周礼》的“荒政”自成系统，具有完整的体系。第一，组织保障。“荒政”是由国家组织实施的。为了保证荒政的施行切实有效，《周礼》提出了政府各部门和各级组织协调行动、共同救灾的制度。《天官》“小宰”以官府的六种联事来会办国家政务，其中即有“丧荒之联事”，也即联合各部门办理王者之丧礼与有关饥荒的救济对策。在政府部门中，设立专门官员负责调剂、保管粮食以及救济事务，如“司稼”，巡野观稼以察知年成好坏，决定征收赋税的办法，若民间所需粮食不敷，则加以救济；“遗人”掌理“邦之委职”，以备天子施惠，乡里所余用以救济民之困乏，司门司关所余用以抚恤阵亡将士的老弱眷属，县都所余用以荒年的救济等；此外如“廪人”、“仓人”、“旅师”等亦各有所司。在地方基层建立乡遂组织，使其互相救助，《大司徒》中说：“令五家为比，使之相保；五比为闾，使之相受；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相ｚｈōｕ＠①；五州为乡，使之相宾。”这些乡师、乡大夫、州长、党正、族师、闾胥、比长等均有察查居民情况“辨其施舍”之责，同时当居民发生生活困难时，要相互帮助、救济。第二，具体措施。政治方面，主要指法律刑罚方面，荒年有特殊的政策，即《秋官》“士师”所说“若邦凶荒，则以荒辩之法治之，令移民通财，纠守缓刑”，就是要宽缓刑罚，安定民心。周代实行分封制度，诸侯林立，《周礼》中规定，凡诸侯国发生灾荒，应该予以救助，《秋官》“大行人”中有“致＠②以补诸侯之灾”的说法，就是要对遇灾的诸侯进行实物救济。“小行人”中说得更为具体：“若国札丧，则令赙补之；若国凶荒，则令＠②委之；……若国有祸灾，则令哀吊之”。经济方面，表现为散利、薄征、弛力、舍禁、去几等举措。值得指出的是，《周礼》中体现了积谷备荒的救荒思想。我国古代统治者极为重视建立仓储、积蓄谷物以备赈济的做法，据说早在夏代已有仓储的存在，《史记·夏本纪》中说：“六府甚修，众土交正，致慎财赋”。周武王克商，也曾“散鹿台之财，发巨桥之粟”（注：《史记·周本纪》。）。但制度设施的详情已不可知。周代的总结夏、商二代经验的基础上，更为重视灾荒的防治工作，所谓“列树以表道，立鄙食以守路。国有效牧，疆有寓望，薮有圃草，囿有林池，所以御灾也”（注：《国语·周语》。）。而在众多的“御灾”措施中，蓄积粮食尤受重视。《逸周书·文传篇》说：“天有四殃，水旱饥荒，甚至无时，非务积聚，何以备之？”而《礼记·王制》更明确阐述了长期积蓄备荒的必要性：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也。三年耕，必有一年之食；九年耕，必有三年之食。以三十年之通，虽有凶旱水溢，民无菜色。”就其成书而言，《逸周书》和《礼记》均较《周礼》晚出，其思想或即受到后者的影响。《周礼》的记载中非常重视仓储制度，有完备的仓廪管理体制。《地官司徒》中的“廪人”，掌理九谷收入的总计，据此决定君臣俸禄、救济与恩赐的数量，并根据年成好坏制定用谷的标准，如果每人每月平均的粮食用量在二ｆǔ＠③以下，即为荒年，需要制定相应的救济措施，如移民就谷；“仓人”是国家粮仓的保管者，掌管谷物的贮藏，除供应政府的正常开支外，将剩余的谷物存储起来，以备荒年使用；管理粮仓工作的还有“遗人”一职，主要掌管地方的积贮，用以救济老弱穷民。此外，基层政权中的“旅师”，负有“掌聚野之锄粟、屋粟、间粟而用之，以质剂致民，平颁其兴积。施其惠，散其利，而均其政令”。（注：《周礼·地官司徒》。）“屋粟”是对那些有田不耕之民所罚之税粟，“间粟”是对游手好闲不事农耕之人所罚之税粟，而“锄粟”则是把每年秋收时敛聚之粟存于当地，待来年饥荒时分发给农民，用以救助。《周礼》的仓储制度，是一项积极的荒政举措，开后世储粟备荒说的先河，也是社仓、义仓制度的滥觞。另外，从救荒的角度，《周礼》提出的“移民就谷”、“移民通财”方法，对于当时以及后世也是产生了深刻影响的。
　　其三，提出“保息”六政，普遍施行社会救助。《周礼·地官司徒》“大司徒”的职责中提到：“以保息六养万民，一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。”这是六项保安蕃息民众的政策。“慈幼”即爱护幼小的儿童。早在夏商时代，统治者即已实行慈幼的政策，《月令》中说夏王朝在“仲春之月”，“养幼少，存诸孤”；商王告诫臣下“无弱孤有幼”（注：《尚书·盘庚》。）。“慈幼”亦是周人的传统，《史记·周本纪》中说文王遵从先祖之法，“笃仁、敬老、慈少”。虽然《周礼》中有关慈幼的具体措施很少见到，但从字里行间还是不难窥知的，如规定“乡师”、“族师”、“遂人”等官查察辖内男女户口，颁给职事，命其交纳贡赋、征召徒役，与此同时却又要求辨明老幼废疾之人，目的无非是给予优免。《地官司徒》“乡大夫”中也说到，征发劳役的对象是在二十岁至六十五岁，说明二十岁以下可以免役。“养老”是指尊养高年，其中应包括两种情况，一是尊重年高德劭之人，一是善待鳏寡老人。年老的标准因时代而异，从《周礼》所定服役之人，“国”中止于六十、“野”鄙止于六十五岁来看，似乎当时国中六十以上、野鄙六十五以上为老年。年老之人享有各种优惠，如耆老、孤子可以出席天子的宴会，喝酒不受限制（注：《周礼·天官冢宰》。）；行祭礼时，年长者受尊敬，饮食在先（注：《周礼·地官司徒》。）；年老之人可以免除徭役，甚至可以免除刑罚（注：《周礼·秋官司寇》。）。《周礼》把“养老”之责归于“大司徒”，而由“乡大夫”具体负责登记“老者”免除赋役等事项。“振穷”即救助困穷者，“恤贫”乃周济贫苦者，两者意思大致相同。《周礼》在这

方面的记载也相当具体，如《天官》“小宰”掌有“敛施之事”；“遗人”执“掌邦之委积，以待施惠”，其中“乡里”所贮粮食用以救济民之困乏，“司门司关”所贮粮食用以抚恤阵亡将士的家属；至于基层政权内部，更要做到“相保”、“相受”、“相葬”、“相救”、“相ｚｈōｕ＠①”、“相宾”，一言以蔽之，即是要相互救助。“宽疾”意即宽免残疾之人的徭役，这从上述“乡师”、“族师”等官的职责中可以得到反映。“安富”是安定富裕之人。富人作为“万民”的一种，自应属于“保息”范围，只是这已脱离本文宗旨，兹不赘述。
　　综上可知，《周礼》所述涉及到社会保障制度的许多方面。但是，《周礼》所载是否周代的制度？换言之，它是周代实行过的制度还是仅仅停留在书本上的后人的想像？这在学术界是有争议的。作为一种思想文化遗产，其所设计的社会保障制度具有系统性和现实意义。作为一种周代的制度，它也具有可操作性，并且我们的确能够从各诸侯国施行的社会政策中看到它的影子。因此，虽然不能排除《周礼》社会保障制度中的理想色彩，但可以认为其中的不少举措确是实行过的，是周代社会政策的真实反映。因此，《周礼》所载社会保障政策可视为中国古代传统社会保障制度的萌芽。
　　　　传统社会保障制度的初步架构：《管子》的论述
　　《管子》一书，据说是春秋早期管仲所作。不过据古今学者研究，该书虽然有管仲的遗教及政教思想影响，但决非管仲的著作，亦不可能是一时一人所作，而是兼有战国秦汉文字的一部文集。《管子》一书看似驳杂，但其中心思想是论述治国平天下的方略。书中对富国安民、君臣关系、诸侯国外交、政治与经济、政治与军事、政治与教化、法治与礼治、社会救济与福利、人才选拔等问题进行了多方面的论述。在先秦诸子的著作中，《管子》对社会保障制度的论述比较系统，具有代表性，值得专门予以探讨。
　　《管子》对社会保障制度的架构是建立在民本思想基础上的。《管子》“霸言”和“霸形”篇中，公开提出“夫霸王之所始也，以人为本”及“齐国百姓，公之本也”的观点，这较孟子的“民贵君轻”、荀子的“节用爱民”提法要明确得多。那么，应该如何对待作为立国之本的民众呢？《管子》主张应该为民众提

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