农村税费改革的三个主要问题

  一、农村社会公共产品和公益事业资金短缺问题
　　农村社会公共产品和公益事业主要包括农村的义务教育、医疗卫生、计划生育、乡村道路、农田水利、广播电视、乡村电力、优抚定补、五保户补助等。过去主要靠农业税收、提留统筹、各种集资摊派提供资金。税费改革后，按照规定，农村只能征收农业税和农林特产税以及两税附加，过去的屠宰税、提留统筹、各种集资摊派统统取消。尽管中央、省上给一定的财政转移性支付，但却仍然存在相当大的缺口。以广元的贫困县元坝区为例，2000年，征收农业税和农业特产税1057万元，屠宰税291万元，村提留（公益金、公积金、管理费）403万元，乡统筹（教育、计生、优抚、民兵训练、交通、广播、文化、卫生）381万元，教育集资1255万元，各种行政事业性收费（如国土、计生、村建、水利、教育、林业等部门收费）413万元，各种乡村道路集资1173万元（不含积累工、义务工），有线广播、电视转播台建设集资179万元，兴修水利集资930万元等，合计税费总额6336万元（其中农业三税仅占总收入的22%），农民人均税费负担297元，改革后，农业税、农林特产税及两税附加合计1476.8万元，人均69.1元。资金缺口达4859.2万元（按省上认可的口径算，省上只认可农业税、农林特产税、屠宰税、乡村提留统筹和教育集资，其余摊派集资不认可，缺口也是1959.2万元），即使扣除财政转移支付1388万元，仍有缺口近3500万元（按省上口径算缺口近600万元）。其中农村中小学教学设备维修及校舍危房改造每年差560万元，五保护补助、优抚定补差80万元，乡村道路修造及维修差150万元，农村卫生、计生、文化等事业补助差150万元，乡广播事业差80万元，总计1500余万元。此问题在调查的其他县、乡也普遍存在，只是程度不同罢了。据估计，改革后，整个广元地区资金缺口达3亿多（按省上口径。算缺口达1.7亿多），即使扣除省上的转移性支付1.3127亿，仍有缺口2亿元左右（按省上口径算缺口达4千多万）。
　　农村公共产品和公益事业的供给资金匮乏问题，实质上反映了农村的这些社会公共产品和公益事业到底应由谁来提供的重大问题，即我们对农民是“多予少取”还是“多取少予”的基本政策问题。我国农民占总人口的2/3，广大农民是目前我国收入和生活水平最低的群体。据统计，2001年全国城镇居民人均收入6860元，农民只有2366元，而在广大中西部地区，尤其是贫困地区恐怕连1000元也不到，有人估计城乡之间的收入差距实际相差5倍之多，这就难怪全社会商品零售总额中占人口2/3的农民只占1/3的零售额，这也在很大程度上说明了我国为什么在人均GDP不足900美元的情况之下会出现内需不足通货紧缩问题。尽管如此，我国农村的义务教育、医疗卫生、公路交通、广播电视、电力通讯、人畜饮水、水利灌溉、社会保障及社会救济等社会公共产品和准公共产品却基本上由收入最低的农民自己出资解决（以元坝区2000年农村教育为例，当年农村教育支出1704万元，向农民教育集资就达1255万元，占教育支出的72%），而收入较高的城市里的这些公共产品的提供，却基本上由国家出资解决。相当部分的农民子弟因为交不起几十元的学费而不能上学或中途退学，相当多的农民因为缺钱而无法治病……。而另一方面，近年来又对北大、清华、人大等少数重点高校非义务教育增拨资金各18亿、10亿；城市里大搞光亮工程、形象工程等。如果把这些“锦上添花”的钱用于资助农村义务教育、医疗卫生，不知有多少失学儿童可以重返校园，又有多少农民可以得到基本医疗。
　　　　二、基层政权的正常运行和冗员分流问题
　　目前虽然经过机构改革，但各级党政机构部门过多，机构臃肿，人员过滥的问题仍然没有得到有效解决，在经济不发达以农业为主的贫困地区此问题尤为突出，生之者少，食之者众，过于庞大的上层建筑是造成农村税费沉重的重要原因之一。以市中区盘龙镇为例，乡级行政事业人员编制只有38人（不含教师），可实际乡镇干部再加上“七站八所”总共81人（其中国土所8人，计生站5人），超编一倍以上（此种状况可以说是普遍存在）。再加上上级硬性规定订阅的报纸、杂志，各种招待费、差旅费，上级部门的各种摊派，村、社干部的津贴等，一年需支出160万元，目前该乡各项税收70余万元，非税收入90万元，农民人均负担150元左右。而当地农民种田，一亩需种子30元，化肥20元，农药40元，灌溉用水70元，请人帮忙插秧、打谷200元，税费150元，支出合计500元左右。收入按一亩产大米680斤，每斤0.7元计算，收入为500元，收支相抵，大体持平，农民说这还是上等田，如果是差一些的田，那就惨了。农民种田不仅没有收益，反而还亏本，这就是目前农村出现大量撂荒，农民举家外出的根本原因（据反映，元坝清水乡农村劳动力5600多人，外出打工就有4000多人，全家男女老少全部走光的约占全村总户数的1/3）。以前办的乡镇企业也因为近年来经济不景气，产品品种、质量、技术、经营不过关，加之国家关“五小”、“十五小”而纷纷倒闭，使县、乡、村级政府的财政收入绝大部分来自对农民征收的税费，而使本来就很穷的农民雪上加霜。
　　农村税费改革后，该乡一年的两税及附加收入再加上财政转移性支付总共约80万元左右，缺口为80万元左右。怎么办？当然从根本上讲必须通过政治体制改革，基层政权结构的重组，精兵简政，撤减冗员，使过分庞大的上层建筑适应经济基础。从近期看，可以通过撤乡并镇，辞退超编人员来缓解这一矛盾。从长远看，则涉及到我国的政权结构是否需要设立乡一级政权，或者说是否可以仅设乡公所作为县的派出机构取代现在的乡一级政权。但不管是近期调整还是长远改革，都离不开撤减冗员这一条，以及怎么撤的问题。因为你这是在断人家生路问题（因为贫困地区不象发达地区那样经济发展，就业机会多，人家被撤后就只能回农村，脸朝黄土，背朝天），弄得不好很可能会影响社会稳定。此外，在分流中虽然可以通过竞争上岗，择优录用，但在目前风气不正的条件下，可能会出现真正有本事的下岗失业了，没本事但有关系的却上岗了这种“劣材驱逐良材”的现象。
　　　　三、农村县、乡、村级债务严重问题
　　90年代后半期以来，全国县、乡、村级政府普遍出现债务严重问题。有人估计，我国目前仅乡级政府债务达2000-4000亿元。在此次调查中，我们了解到此问题广元地区也是普遍存在。以广元地区经济状况最好的市中区为例，据不完全统计，到1999年全区乡镇负债达5567万元（不包括农村合作基金会的2839万元），乡镇平均负债371万元，当年乡镇负债额比全区财政收入5304万元还多200余万元。属国定贫困县的朝天区，据统计，到2001年末，全区政府债务余额达1.66亿元（经过审计部门的专门审核），其中乡级债务为6910万元，村级债务为1450万元。全区政府债务余额相当于全区财政年收入（2001年的财政收入为1932万元）8.6倍。据调查，债务形成的原因主要是：两金（农村基金会、供销社股金）兑付、农村义务教育普九达标、乡镇企业大量倒闭、修公路、村村通广播电视、搞政绩等形象工程以及机构、人员膨胀。
　　过去这些债务还可以通过向农民集资

摊派逐年偿还，农村税费改革后不能随便向农民集资摊派，所征收的农业两税及附加连政府机构的运转及农村义务教育等公共产品的提供都不能满足，何来资金偿还债务。由于其中相当部分的债务是欠农民的，如两金欠款等，因此债务问题如果不能得到妥善解决，势必影响农村的稳定，因此，有人形象地把农村债务问题称为一颗嘀嗒作响的“定时炸弹”。
　　当然在此次调查研究中也了解到其他一些问题，但相对而言，目前农村税费改革所面临的主要是以上三大问题。这三大问题如果不能得到有效解决，农村税费改革很可能会夭折，减下来的各种收费很可能会以种种名目死灰复燃。