强化我国社保基金的筹集机制

一、国际上筹集政府社保基金的基本经验
    基本经验之一：国际上多数国家普遍选择以征税的方式来筹集政府社保基金。截至２０００年５月统计，全世界有１７２个国家实行社保制度，有的国家叫税，有的国家叫费，其中有１３０多个国家选择征税的方式来强化社保基金的征缴工作。这是政府为了保全社保基金的稳定性和安全性所作的选择。这样做的好处：一是将社保基金任务纳入政府职责范围，运用法律强制的征税方式，可以保障征缴的有效性。二是税务机关作为政府广泛设置的收入机关，在执法上具有权威性。三是社保基金的收取与税收的收取具有极大的共通性。把它纳入税务机关的职责范围，不仅可以运用税的管理方式强化管理，而且可以节省政府开支。
    基本经验之二：社保体制的健全和完善，一般都是随各国经济发展状况、负担者的承受能力逐步发展后形成的，既不能超越现实，又必须符合国情。如立法的完善，征缴范围的扩大，社保项目的增多以及负担水平的提高，都必须有一个渐进的由低到高，由不健全到健全的发展过程。
    基本经验之三：社保基金普遍实行了收、管、用分离的做法，即税务机关负责征收，财政部门负责财政监督，社保部门负责支出管理和基金运营管理，以形成有效的制约机制，并有利于各司其职，强化管理和协作配合。
    基本经验之四：社保体制的主体部分，是通过政府征缴社保税（费），来保障国家对完成社保任务的资金的需求。同时，兼用财政拨款、商业保险、社会捐助、救济等手段来实现整个社会保障目标的实现。
    二、由税务机关征收社会保险费效果明显
    为了加强社会保险费的征集机制，按照国家的规定，全国有一半以上的省市由原来社保部门直接征收社保费改由税务部门征收。这一举措虽然时间不长，但已经取得了明显的效果，突出表现在四个方面。
    一是实行收支两条线，各有分工，责任明确，消除了“坐收坐支”“差额拨款”等带来的挤占、挪用社会保险费的弊端。
    二是充分利用税务机关广泛接触纳税人、熟悉纳税人财务情况的优势，在征税的同时征收社保费，避免了人、财、物的浪费，降低了征收成本。
    三是增大了强制性，扩大了征收面，发现了大量的少缴、未缴户，严格了核查管理工作。
    四是增收效率有了很大提高，广东、福建、辽宁等省的社保费改由税务机关征收后比以前都有了大幅度的增长。实践已经初步证明，这一改革是成功的。但仍有改革不到位之处。首先是立法滞后，征收工作缺乏相应的法律依据和制度规范，强制力度还不够。其次是按现行规定，社会保险费的登记、申报、稽核等均由社保经办机构负责，税务机关只能依据其提供的数据来征收，有征收权，没有管理检查权，对漏征漏管户无权进行有效的管理。第三是税务机关只是“代
征”，而不是其法定职责，不利于增强税务机关的责任感，以进一步加强管理，提高征收质量和水平。
    三、实施社保税的目标可分步实施
    从当前经济形势的客观需要来看，加强社保体制的建设已刻不容缓。一是“十五”期间经济结构将作进一步的调整，市场优胜劣汰机制将在更广泛的领域内发挥作用。二是我国居民收入水平差距拉大，基尼系数已超过警戒线，一部分居民收入下降使其基本生活条件受到影响，易于引发社会矛盾。三是加入世界贸易组织后，劳动力流动性加大，更要求我加快社保体制的建设。
    目前改税的条件逐步成熟。一是国务院已公布《社会保险费征缴暂行条例》，以行政法规的方式为建立社保税制度提供了依据。二是由税务机关代征社保费的面不断扩大，已为税务机关征收社保税积累了经验。因此，将社保费改为社保税的目标应当明确，但改革可分两步走：第一步将部分省市由税务部门代征拓展到统一由税务部门征收；第二步待时机成熟即改费为税，将代征改为税务部门直接承担征收任务。
    四、设计社会保险税征税方案要立足于现实，并逐步完善
    １．社会保险税要法制化。社会保障税征缴条例可先由国务院公布行政条例的办法实施，经过逐步完善再由人大立法。
    ２．社会保险税覆盖面。从长远来说要覆盖全社会，但目前鉴于我国农村经济发展水平较低，可暂不把农民列入纳税范围。
    ３．纳入社会保险税的项目。可先设养老保险、失业保险、医疗保险及其他保险四个项目，基于我国经济发展的不平衡性，可以采取统一执行项目与地区灵活选择项目相结合的原则。前三个项目可作为全国执行项目；其他保险项目可作为地方选择项目，这样以体现灵活性。
    ４．负担水平。要兼顾需要与可能，开始阶段宜低不宜高。具体适用税率在全国基本一致的前提下，可规定一定的浮动幅度，由省级人大选择决定。
    ５．管理层次。鉴于我国幅员辽阔和社会征收的特点，社保税应属于地方税。但管理层次上应由目前以市县为统筹单位逐步过渡到以省级为统筹单位，以有利于在省范围内充分发挥调剂作用。基于各省间收支差异很大，必要时中央可制定办法进行区域调剂。