论村民自治组织运作中的权力冲突与对策
第二，党支部与村委会两套领导班子不合，出现矛盾和冲突。针对村民自治权力出现 权力来源的差异，已经在农村基层组织出现矛盾和冲突。中国共产党中央1990年12月发出的《 关于批转＜全国村级组织建设工作座谈会纪要＞的通知》明确指出，村党组织与村民委员 会是领导与被领导的关系，并具体规定了党组织对村委会的领导，主要体现在：(1)提 出全村经济发展与精神文明建设的意见，通过村民委员会的工作，把党的方针政策和党 组织的意图变为群众自觉行动。(2)讨论村民委员会的重要工作，支持和帮助村民委员 会按照法律独立负责地开展活动。(3)协调村民委员会同其他组织的关系。(4)对在村民 自治组织工作的党员和干部进行考核和监督。党组织领导村民组织，但不是包办代替。 虽然这些规定非常具体明确，但是在我国政治体制改革严重滞后的大环境下，要求农村 党支部书记只进行政治领导而不是具体的领导是十分困难的，特别是各级政府党委书记 仍处在行政第一线直接领导的情况下，去要求农村支部书记却从具体事务中退出来可以 想象是非常艰难的。据中国共产党湖北省委组织部等单位对111个村的调查，村委会和村党组 织关系紧张的有13个，占11.8%。由于关系紧张，两套班子、两套人马，各定各的调， 各唱各的戏，内耗严重，难以形成合力(注：中国共产党湖北省委组织部、湖北省农村社会经 济调查队课题组：《村级组织建设研究》，1995年第19辑，第12页。)。
由于“一元化”领导方式的影响，导致村民民选权力受到限制。如河南省某村的党支 部书记因为与其有亲戚关系的人未能在村委会选举中继续当选村委会主任，而拒绝承认 选举结果，致使该村在长达一年多的时间里村主任职位处于空缺状态。1996年3月中国 中央电视台晚间黄金时间的“焦点访谈”节目对此作了报道，就是一个典型的冲突而导 致村委会失灵的例子。党支部和村委会的纷争，近年来有向着体制深处延伸的趋势。在 体制深处，党支部坚持“党支部是领导核心”“党管干部是原则”，村委会则守着“村 民依法自治”“党支部不应当干预法律规定的自治事务”。党支部诉求于上级党组织， 坚持党支部的领导地位。村委会则寻找法律支持，以谋求较高的权力地位。这种体制性 矛盾冲突，已经严重制约着村民自治组织运作和发展，而在一些比较规范的村民自治组 织运行比较好一些的地方，则是以削弱村民自治组织权力为代价换取的。
为解决村民自治组织中的权力冲突，许多领导部门和学术界一直在探索化解党支部和 村委会的矛盾的办法。
第一，明确党支部和村委会的职责，加强村级组织“三配套”的建设。在山东省莱西 市牛溪埠镇党委、政府明确提出了要加强以党支部为核心的村级组织配套建设。以村民 自治为基础的农村民主政治建设和以集体经济为依托，搞好社会化服务组织建设，规定 了村级决策的一般程序：“党支部对有关村中大事，可以先研究，提出建议，或者由党 支部村委会提交到村民会议或村民代表会议讨论决定”(注：吴绍田：《解读村民自治 ——关于牛溪埠镇村民自治的观察与阐释》，中国发展出版社2001年版，第102页。)。 实践证明，这样做有效地将党支部与村委会的决策内容融为一体，使党内民主和党外民 主实现了有机的结合，既维护了党支部的领导地位，保证了党的方针政策在农村的落实 ，又使广大村民的意志得到了充分表达，党的民主集中制和党的群众路线得到充分体现 ，也保证了村民自治的正确方向和健康发展。“三配套”建设的方法，党支部职责明确 ，保证了从行政经济权力中的退出，专门负责思想政治领导，但是这种方法需要党支部 书记具有较高的思想政治素质，也需要支部书记和村主任的工作配合。而且“三配套” 建设，只是解决了工作程序问题，基层组织内部的权力冲突体制没有得到制止。
第二，主张“两委合一”，避免农村基层组织的制度缺陷。有理论工作者认为，村委 会和村党支部分立，是制约乡村民主政治发展的一个明显的制度缺陷，主张村主任兼任 党支部书记，实行“两委合一”，能更好地实现农民的民主权利(注：党国英：《“两 委合一”前景光明》，《农村工作通讯》2002年第1期，第40页。)。村委会由农民直接 选出，其行为就有可能代表或反映农民的利益要求，但党支部是领导者，它的产生不受 农民选举的影响，其行为也就很难保证代表农民的利益，“两委合一”使党支部的产生 直接受到农民意愿的制约，党支部的管理行为必然要发生积极的变化，农民的民主权利 会因此得到更好的保障。“两委合一”制度更有利于加强和改善共产党对乡村社会的领 导。“两委合一”意味着党支部直接行使管理职能，减少了党支部和村委会两者分立情 况下的摩擦，提高了党支部的管理能力。“两委合一”解决了人格化权力的矛盾，使得 支部书记和村主任在人际关系方面的矛盾得到化解。但是“两委合一”面临的具体问题 是，自上而下的权力和自下而上的权力统一在一个人身上后，能否做到上下都满意。这&
第三，实行“两票制”，确立村民对村级事务的主权。随着《村组法》的贯彻执行， 村委会通过公开、平等、竞争选举产生，他们的素质、群众基础和威信相应地得到提高 。村党支部书记和委员受到相应影响和挑战，为了解决村党支部书记素质相对偏低，村 党支部难以发挥在农村中的领导核心作用的问题。一些地区在实践中探索出“两票制” 或“公推直选”的办法。比如，从1990年开始，山西省河曲县在城关镇、旧县乡党委采 用“两票制”整顿农村后进党支部的试点工作。四川省委自1998年以来在全省3万多个 村中采取了“公推直选”村党支部的尝试。他们的基本做法是：在对全体党员特别是支 部班子进行民主评议的基础上，召开村民大会，让村民按照指数规定和任职条件，以无 记名投票的方式，推荐支部委员会候选人，即投信任票；召开党员大会，根据党章和《 中国共产党基层组织选举工作暂行条例》中的有关规定，选举产生支部书记和委员。虽 然“两票制”本身并不是为解决村民自治中村级党组织与村民委员会之间的关系而形成 的，但是“两票制”的产生却对更好地解决二者之间的关系提供了契机。因为它非常有 力地解决了两个重要问题：一是村级党组织在村民自治中的合法性问题，二是确立了村 民对村级事务的主权，可以对二者形成有效的监督(注：程同顺：《村民自治中的党“ 政”关系及其出路》，《调研世界》2001年第10期，第23页。)。
上述方法，都是以力图缓和紧张、理顺村委会和党支部的工作关系为出发点，在实践 中也取得了成效。但笔者认为，解决村委会和党支部的权力冲突，不能仅仅依靠党支部 书记和村委会主 《论村民自治组织运作中的权力冲突与对策(第2页)》
本文链接地址：http://www.oyaya.net/fanwen/view/160498.html
由于“一元化”领导方式的影响，导致村民民选权力受到限制。如河南省某村的党支 部书记因为与其有亲戚关系的人未能在村委会选举中继续当选村委会主任，而拒绝承认 选举结果，致使该村在长达一年多的时间里村主任职位处于空缺状态。1996年3月中国 中央电视台晚间黄金时间的“焦点访谈”节目对此作了报道，就是一个典型的冲突而导 致村委会失灵的例子。党支部和村委会的纷争，近年来有向着体制深处延伸的趋势。在 体制深处，党支部坚持“党支部是领导核心”“党管干部是原则”，村委会则守着“村 民依法自治”“党支部不应当干预法律规定的自治事务”。党支部诉求于上级党组织， 坚持党支部的领导地位。村委会则寻找法律支持，以谋求较高的权力地位。这种体制性 矛盾冲突，已经严重制约着村民自治组织运作和发展，而在一些比较规范的村民自治组 织运行比较好一些的地方，则是以削弱村民自治组织权力为代价换取的。
为解决村民自治组织中的权力冲突，许多领导部门和学术界一直在探索化解党支部和 村委会的矛盾的办法。
第一，明确党支部和村委会的职责，加强村级组织“三配套”的建设。在山东省莱西 市牛溪埠镇党委、政府明确提出了要加强以党支部为核心的村级组织配套建设。以村民 自治为基础的农村民主政治建设和以集体经济为依托，搞好社会化服务组织建设，规定 了村级决策的一般程序：“党支部对有关村中大事，可以先研究，提出建议，或者由党 支部村委会提交到村民会议或村民代表会议讨论决定”(注：吴绍田：《解读村民自治 ——关于牛溪埠镇村民自治的观察与阐释》，中国发展出版社2001年版，第102页。)。 实践证明，这样做有效地将党支部与村委会的决策内容融为一体，使党内民主和党外民 主实现了有机的结合，既维护了党支部的领导地位，保证了党的方针政策在农村的落实 ，又使广大村民的意志得到了充分表达，党的民主集中制和党的群众路线得到充分体现 ，也保证了村民自治的正确方向和健康发展。“三配套”建设的方法，党支部职责明确 ，保证了从行政经济权力中的退出，专门负责思想政治领导，但是这种方法需要党支部 书记具有较高的思想政治素质，也需要支部书记和村主任的工作配合。而且“三配套” 建设，只是解决了工作程序问题，基层组织内部的权力冲突体制没有得到制止。
第二，主张“两委合一”，避免农村基层组织的制度缺陷。有理论工作者认为，村委 会和村党支部分立，是制约乡村民主政治发展的一个明显的制度缺陷，主张村主任兼任 党支部书记，实行“两委合一”，能更好地实现农民的民主权利(注：党国英：《“两 委合一”前景光明》，《农村工作通讯》2002年第1期，第40页。)。村委会由农民直接 选出，其行为就有可能代表或反映农民的利益要求，但党支部是领导者，它的产生不受 农民选举的影响，其行为也就很难保证代表农民的利益，“两委合一”使党支部的产生 直接受到农民意愿的制约，党支部的管理行为必然要发生积极的变化，农民的民主权利 会因此得到更好的保障。“两委合一”制度更有利于加强和改善共产党对乡村社会的领 导。“两委合一”意味着党支部直接行使管理职能，减少了党支部和村委会两者分立情 况下的摩擦，提高了党支部的管理能力。“两委合一”解决了人格化权力的矛盾，使得 支部书记和村主任在人际关系方面的矛盾得到化解。但是“两委合一”面临的具体问题 是，自上而下的权力和自下而上的权力统一在一个人身上后，能否做到上下都满意。这&
nbsp; 种制度安排，使得一肩挑的村主任在来自下和来自上的权力面前，面临两难选择。
第三，实行“两票制”，确立村民对村级事务的主权。随着《村组法》的贯彻执行， 村委会通过公开、平等、竞争选举产生，他们的素质、群众基础和威信相应地得到提高 。村党支部书记和委员受到相应影响和挑战，为了解决村党支部书记素质相对偏低，村 党支部难以发挥在农村中的领导核心作用的问题。一些地区在实践中探索出“两票制” 或“公推直选”的办法。比如，从1990年开始，山西省河曲县在城关镇、旧县乡党委采 用“两票制”整顿农村后进党支部的试点工作。四川省委自1998年以来在全省3万多个 村中采取了“公推直选”村党支部的尝试。他们的基本做法是：在对全体党员特别是支 部班子进行民主评议的基础上，召开村民大会，让村民按照指数规定和任职条件，以无 记名投票的方式，推荐支部委员会候选人，即投信任票；召开党员大会，根据党章和《 中国共产党基层组织选举工作暂行条例》中的有关规定，选举产生支部书记和委员。虽 然“两票制”本身并不是为解决村民自治中村级党组织与村民委员会之间的关系而形成 的，但是“两票制”的产生却对更好地解决二者之间的关系提供了契机。因为它非常有 力地解决了两个重要问题：一是村级党组织在村民自治中的合法性问题，二是确立了村 民对村级事务的主权，可以对二者形成有效的监督(注：程同顺：《村民自治中的党“ 政”关系及其出路》，《调研世界》2001年第10期，第23页。)。
上述方法，都是以力图缓和紧张、理顺村委会和党支部的工作关系为出发点，在实践 中也取得了成效。但笔者认为，解决村委会和党支部的权力冲突，不能仅仅依靠党支部 书记和村委会主 《论村民自治组织运作中的权力冲突与对策(第2页)》
★读了本文的人也读了：