进一步推进新时期效益财政建设

效益财政就是以效益最大化为基本取向的政府理财思想、财政运行机制和政府理财方法。湖北省自1993年实施效益财政以来，财政经济发生了较大变化，取得了显著成效。新时期的财政工作应该坚持效益财政所倡导的基本精神和原则，深化改革，加强创新，把效益财政建设推上一个新台阶。

一、实现一个目标：建立公共财政新体系

构建公共财政框架是我国财政改革的目标模式和选择取向。从一定程度上讲，也是深化效益财政建设的重要契机。其主要体现在：第一，建立公共财政体系要求科学处理政府与市场的关系，要求政府以充分发挥市场对社会资源配置的基础性作用为目标，以弥补市场失灵为着力点，维护和履行财政职能，制定和执行财政政策。在公共财政框架里，财政对经济的调控和干预力度及其效果实际上增大了，财政将以市场为依托和准则，更加积极有效地参与社会经济活动，从而大大提高财政配置资源的效率并优化整个社会资源的配置。第二，建立公共财政体系要求财政以公共领域为职能范围，属市场范围的公共支出就要退出，属公共领域的公共支出就要介入和加强。这样可以优化财政支出结构，使财政投资突出重点，从而提高财政投资的规模效益，增强财政投资的乘数效应。第三，建立公共财政体系，将政府与一般盈利性的市场运营主体区别开来，政府不再参与盈利竞争。这不仅大大减少了财政投资风险，减少了财政资金的损失和浪费，而且还会使财政支出更加注重经济效益和社会效益的提高。从这个角度看，建立公共财政体系是建设效益财政的必然选择和最佳途径。第四，建立公共财政体系，有利于提高财政收入质量。在公共财政框架里，税收是公共商品和公共服务唯一合理的价格表现形式，也是公共财政的唯一合理的基本收入方式。因此，建立公共财政体系必然要求理顺分配关系，加大费改税的力度，提高税收收入占财政收入的比重，这将有利于提高财政收入质量。第五，建立公共财政体系有利于理顺各级政府的财政分配关系。各级政府可以根据公共商品的层次性、外部性等属性和区域内市场失灵状况来界定各级财政的活动范围和规模，这有利于各级财政明确和转变财政职能，有利于各级事权的合理划分和财权的科学确定，从而使各级财政分配关系更加清晰、科学和规范。
建设效益财政的过程与建立公共财政体系的过程是相互联系的。在社会主义市场经济条件下，公共财政是以满足社会公共需要为目标的财政活动模式，是市场经济的一种财政类型。而效益财政是市场经济的一种财政运行机制和运行方法，是以财政效益最大化为目标的财政活动模式。这样，建设效益财政理所当然要以建立公共财政体系为目标。财政活动如果超越了公共财政体系就不可能实现效益最大化目标。因此，公共财政为效益财政建设确定了目标定位和判断标准。而效益财政作为一种科学的运行机制和方法，又为建立公共财政体系解决了实现形式问题。我们认为，公共财政增强了效益财政的生命力，效益财政也为公共财政增添了活力，两者的有机结合，将发挥最佳效应，从而将极大地促进财政振兴。这就要求我们在财政工作中必须以公共领域为活动范围，正确处理政府与市场的关系；必须以效益最大化为基本取向，正确处理财政与经济、政治和社会的关系；必须以财政创新为基本手段，正确处理财政自我调节、自我改革、自我发展的关系，从而实现效益财政建设与构建公共财政框架的最佳配合。这对于推进新时期的财政改革与发展，促进财政的全面振兴，实现建立稳固、平衡、强大的财政目标，有着重要的历史与现实意义。

二、提高两种能力：财政实力和财政创新力

振兴财政的过程就是一个不断强化财政实力和增强财政创新力的过程。提高财政实力和财政创新力是新时期效益财政建设的中心任务，是建立平衡、稳固、健全的财政机制的需要，是抵御财政风险的保证。

1.财政实力。财政实力是指履行财政职能、完成财政任务、实现财政目标的能力，包括财政汲取能力、财政调控能力和财政保障能力。深化效益财政建设必须以增强财政实力为着眼点。增强财政实力首先要增强经济实力，因为经济发展的状况决定了财政可能获得的财力。在公共财政框架下如何加强财源建设，壮大财政基础，是效益财政建设面临的一项重要任务。其二，增强财政实力需要深化财政体制改革。在经济发展水平和经济实力规模一定的情况下，财政体制决定了政府实际获得财力的多少。当前，尤其要注重通过体制调整，增强省级财力，提高省级财政收入占全省财政收入的比重。其三，增强财政实力，要充分发挥财政杠杆作用。包括运用财政转移性支出手段，比如针对某些社会群体的财政补贴和主要针对城镇职工的社会保障等手段以提高居民可支付能力和增加即期消费；运用财政贴息、财政参股等经济手段，以充分调动和吸纳社会资金参与基础设施、高新技术产业和房地产开发等方面的投入；有选择地运用加速折旧、投资抵免、税收支出等手段，以引导经济结构调整、产业升级、技术创新和出口需求。最后，增强财政实力要加强财政管理与监督，特别是加强对财政经济形势的预测、分析和监控，及时分析和掌握财政经济运行中的主要矛盾和问题以及财政风险因素，建立财政后备基金，增强财政抗风险能力。

2.财政创新力。财政创新过程是财政自我调节、自我适应和对外释放财政能量的过程，效益财政建设应紧紧围绕提高财政创新力开展工作。首先，要加强体制创新。通过体制创新，增强各级财政自主理财、自求平衡的积极性。当前应通过创新，完善省以下分税制财政体制，在财权、事权划分和转移支付制度的建立上取得新突破。其二，要加强管理创新。要不断分析财政管理中的新问题、新事物，不断探索财政管理的新思路、新方法，努力建立财政管理的新模式，实现财政创新制度化、日常化和系统化。其三，要加强政策创新。对地方财政来讲，财政政策创新主要是科学选择和运用财政政策创新手段和创新工具，以全面贯彻落实中央提出的积极财政政策，并实现财政政策同货币政策、公债政策的协调配合。当务之急是要充分运用财政贴息、财政参股、财政担保、财政债券等手段和工具，发挥财政对经济的反周期调节作用。

三、推进三大改革：财政体制改革、财政投融资体系改革和财政预算改革

财政改革是深化效益财政建设的力量源泉。新时期的效益财政建设应通过深化财政改革来推动各项财政事业的发展。其思路是：着眼于从计划经济向市场经济的转变，正确处理政府、市场、企业三者之间的关系，科学合理地界定财政职能；努力调整财政分配格局，把利益调整和资源配置有机结合起来，形成新型的财政运行机制；致力于建立基础稳固、职能健全、财力平衡的财政，从大局出发，为改革、发展、稳定的全局服务；将制度激励和强化约束相结合，规范分配秩序，加强财政创新。当前应当重点搞好三大财政改革。

1.财政体制改革。进一步深化分税制改革，特别是进一步完善省以下分税制是新时期效益财政建设面临的重要任务。一是转变财政职能问题。在市场经济中，财政的职能主要在于弥补市场在资源配置、收入分配、稳定经济和促进发展等方面所存在的缺陷。对于市场能有效发挥作用的领域，财政一般不介入。目前转变财政职能主要是解决财政的“越位”与“缺位”问题。二是各级政府间的事权和支出范围的划分问题。当前应按照公共产品的受益原则和职权下放原则来科学划分各级政府间的事权和支出范围。公共产品的受益原则是指按受益范

围来划分事权，即全国性的公共产品应由中央提供，地方性的公共产品如受益范围局限于地方的公共设施建设等由地方政府提供。职权下放原则是指凡是低一级政府能做的事，一般都不上交上一级政府，这不仅有利于提高办事效率，也便于民众监督。在市场经济的发展过程中，各级政府的职能和事权都是在不断变化着的，需要及时调整。对许多需要各级政府共同承担的事务应按照支出责任和受益程度的大小确定各级政府负担的开支比例，并以转移支付的方式将资金归集到承担具体事务的政府。三是各级财政之间税种的划分问题。现行分税制在税种划分上应从以下几方面进行完善：改革企业所得税按企业隶属关系划分的办法；税制改革要顾及政府财力的变化，如部分行业营业税改征增值税，银行营业税提高3个百分点并划归中央收入，农业发展银行实行先征后返政策，还有税收中的先征后返、免抵退政策等，都影响地方政府财力；建立政府财力转移补偿机制，如价格、利率等的调整，必然影响财力在各级政府之间的转移，对政府行为影响较大的必须建立相应的财力补偿机制。四是进一步完善转移支付制度问题