关于发展中国地方政府公债融资的研究

外，中国长期存在着传统二元经济结构的矛盾，一直是扩大内需和增加就业等宏观经济目标实现的障碍，因此加快城市（城镇）化的建设具有突出意义。城市化建设需要政府进行引导性开发投资（如三通一平、七通一平等），这种建设大部分应属于地方政府的事权范围，然而地方政府由于资金缺乏、投入不足，抑制了城市化应有的进程。因此，为了加快推进城市化进程，就需要赋予地方政府以新的融资渠道。
　　目前，我国城市基础设施建设资金主要来自于中央和地方财政、商业银行和政策性银行以及资本市场。而眼下无论是中央财政还是地方财政，增加对基础设施建设的投入都存在相当大的困难；商业银行对市政项目提供贷款也有诸多局限性，其资金来源以短期存款为主，而基础设施具有建设与使用周期长、微利经营、现金回流慢等特点，从而限制了一般商业性资金的投入；政策性银行的资金来源也有限，且贷款对象侧重于全国性基础设施项目；资本市场应是市政建设筹资的重要渠道，并且我国已经开始利用国际资本市场为基础设施建设筹措资金，但国内资本市场还远未有效地利用起来。因此，改变我国基础设施落后、投入不足的现状，必须转变思路，按市场经济的要求，逐步建立多元化、多渠道、多层次的资金筹措新体制。
　　当前，某些地方政府把那些收益稳定、具有特许经营权的基础设施项目对外招商，并且向外商承诺14～18%的收益率。这样高的稳定收益受到境外投资者的追捧，肯定也会受到国内储蓄型投资者的欢迎。政府应当考虑向国内储蓄型投资者开放这一投资渠道，只要有8～10%的收益率就可以吸引大量的储蓄型投资者，使他们既是公用事业产品或服务的消费者，又是某些公用事业的投资者，充分分享地方经济发展的成果。这样既可降低公用事业投资的资本成本，又能丰富储蓄型投资者的投资选择。
　　此外，中国作为一个正在崛起的发展中国家，积极举办某些专项事业有助于提升自身国际地位和促进国内经济的发展。如北京成功获得2008年夏季奥运会的主办权，这必将引致大量的城市建设需求，如体育场馆设施、城市交通、宾馆旅游、信息化建设以及环境保护等方面的投资。巨额的投资也意味着巨大的资金需求，因此，如何开辟多种资金来源，利用多种融资手段为奥运融资，就成为北京面临的重大问题。从长远来看，发行“奥运特别债券”将具有很好的偿债能力前景。举办奥运受益的主要是北京市辖区，因此应当属于地方性公共产品或准公共产品的范畴，而“奥运特别债券”也就应属于地方性公债，其本息的偿还来自举办奥运的收入、日后的场馆经营收入以及北京市政府的（因举办奥运而间接增加的）财政收入。
　　　　3.是为地方政府提供一种途径以缓解年度间支出需求相差过于悬殊的矛盾的需要
　　地方政府财政的支出需求并不总具有稳定性，在有的年份可能会有盈余（包括在未来年度），而在某些特殊年份则可能面临巨额的或者非常的支出需求，例如要建设百年大计之类的工程或者碰上自然灾害等，这些支出规模可能超过该年度正常的财政收入规模。此时，举债就成为地方政府筹资以缓解财政资金供需矛盾的有效方式。事实上，这也符合公共产品和服务的受益原则，因为某些支出的效益可以延续至将来，甚至只能在将来才逐渐产生效益，而未来年度的居民将从中受益。所以，以借债形式筹资，用以后年度财政收入来偿付本息，实际上是由未来的居民来支付其所受益的公共产品和服务的价格，正好符合成本和受益相对应的原则。
　　　　4.是完善我国金融市场、金融体系以及健全宏观经济调控体系的需要
　　我国金融市场和金融体系的规范发展需要地方政府公债的补充。地方政府债券市场属于债券市场的一个有机组成部分，而我国目前的债券市场只存在国债、政策性金融债和少量的公司债。地方政府债券安全性较国债低，但比公司债高；其收益率应较国债高，而较公司债低。可以说，地方政府债券将为投资者提供一个安全性较高和收益稳定的投资品种。另外，发达国家的经验表明，货币政策是以金融体系为依托的，没有健全的金融体系，就谈不上良好的传导机制。我国金融体系和资本市场的不完善，突出表现在几乎不存在市政债券或机构债券市场。从完善我国金融体系和货币政策传导机制的考虑出发，应该逐步培育市政债券市场。
　　　　三、当前发展地方政府公债融资的现实可行性
　　　　1.从资金供给方面看，目前存在巨大的发行空间，且能得到认购者的积极响应
　　中国是世界上储蓄率最高的国家之一，平均储蓄率达到35～40%。然而当前我国居民个人投资者的投资渠道相对有限，股票市场的高风险让广大并不具有专业投资技能和风险承受能力的居民望而却步，银行储蓄余额的持续大幅增长和近年来的国债热销的现象，都反映了普通居民其实更渴望得到安全性高和收益稳定的投资品种。地方政府债券作为一种“银边债券”，无疑将会受到广大个人投资者的追捧。目前，个人持有的债券包括具有储蓄债券性质的凭证式国债和交易所交易的国债及企业债券，总数约为8000亿元，相对于8万多亿元的储蓄总额，比重是很小的。这一情况说明，债券市场的发展具有巨大的潜力，地方政府债券的发行无疑将会拥有广大的投资人基础。而且，居民个人投资于地方政府债券，可以避免将储蓄滞存在银行体系成为巨额的存差，有助于更有效地实现储蓄向投资的转化以及国民经济的平稳运行。我国的机构投资者在近年也发展很快，证券投资基金、保险基金、社会保障基金、商业银行等，对于地方债券，也都有巨大的投资需求和承购能力，都希望获得更多的资本市场投资品种，这既可以更大程度地分散风险，又可以为获得较为稳定的投资回报创造更多的机会。因此，个人投资者和机构投资者将成为购买地方政府债券的主体。
　　　　2.政府在债务发行和统筹管理方面已具备较成熟的经验
　　我国已有多年的国债、企业债、金融债发行经验，特别是近20年的国债发行实践使我国在债券的发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了经验。国债市场上形成了长中短期国债相结合，一般国债、专项国债、特种国债相结合，可上市国债和不可上市国债相结合，凭证式国债和记账式国债相结合，付息国债和贴现国债相结合的局面，同时也培养了一批精通债券发行和流通的中介机构和专业人员，这些都为地方政府债券的顺利发行提供了技术上

的支持和保证。另一方面，我国现有的证券交易网络，包括上海和深圳两个交易所、银行间债券交易市场和正在发展的场外交易市场（如柜台交易市场）等和交易规则，都为地方政府债券的交易、为提高地方债券的流动性创造了基本的条件。再一方面，我国的市场中介机构，如投资银行、信用评级机构、会计审计机构等，都已经有了较大的发展，它们能为地方债券的发行、承销、评级、流通、转让提供全方位的服务，并能对地方债券的发行主体进行有效的约束和监督。
　　　　3.当前市场利率水平较低，具有地方政府债券发行的良好外部条件
　　目前，我国利率水平处于历史最低。自1996年5月份以来，一共连续8次降息，存款利率平均累计下调6.24个百分点，贷款利率平均累计下调7.42个百分点，自最近一次（2002年2月20日）的利率下调后，目前一年期储蓄存款名义利率只有1.98%。与此同时国债的发行利率也处于历史最低水平，例如在2002年6月6日开始发行的7年期的计账式国债（六期）的固定票面利率只有2%。较低的利率水平有助于降低各类筹资方式的资金成本，尤其对于固定利率的长期融资活动更是如此。地方政府债券一般来说期限较长（其中为公共工程和基础设施建设融资而发行的收入债券，期限更长），因而在当前市场环境下，地方政府有着发行债券的良好的外部条件。
　　　　四、建立和发展地方公债融资的基本原则和具体政策建议
　　　　1.地方政府公债发行应遵循的基本原则
　　第一，偿债能力原则。地方政府发债筹资的数量必须与其以后的偿债能力相一致。这就要求地方政府必须结合自身的收入状况、还债能力的科学预测，慎重权衡发债的规模，并且须经同级立法机构的审议批准。
　　第二，效益原则和谨慎原则。地方政府在发债筹资时必须充分考虑资金的使用效率。为谨慎地防范风险起见，我国在现阶段应强调所筹集的资金一般只能用于建设性项目支出，而不能以平衡经常性收支赤字为目的，经常性收支的缺口只能由地方政府通过其它的增收节支的办法来解决。但要承认，这里所说的效益包括直接效益和间接效益。直接效益是指项目自身所能产生的经济效益；间接效益是指该项目本身经济