关于发展中国地方政府公债融资的研究

效益不明显，但通过其它方面可以表现出来。地方政府发债筹资以后，必须确保这些资金投资于能产生效益的项目上。
　　第三，中央统筹、制约原则。整个政府体系的举债总量需要由中央政府作统筹控制，以规避各地方分散决策可能带来的债务总规模过大的风险。这就需要建立明确的、有效的中央审批制度。按照债务统一管理的原则，应考虑在中央级设立公债管理委员会，负责通盘设计全国范围内公债（包括国债和地方债）的规模和发行进度，并从事全国地方债务的统筹协调与监管工作。除审查各地的债务发行规模外，还要对地方公债发行、使用、还本付息等操作进行监督和检查。对各地债券应组织实施必要的信誉评级并适时公布，以促使地方政府严格遵守法律和制度的规定，保持良好的发债业绩和记录。
　　　　2.地方公债在发行主体资格、债券期限、发行利率、发行方式、发行对象、可流通性、债务资金的投入方向上的选择
　　(1)发行主体的资格。发行地方公债，应对申请发债的地方政府实行严格的审查制度。从我国实际出发，第一步可考虑允许部分大中城市发行地方债券，条件成熟后，再逐步推广到其它城市。目前，可以把地方公债的发行主体范围初步定为：中央直辖市、计划单列市、省（市、自治区）辖市、沿海沿江开放城市、著名旅旅城市以及其它具有一定规模的开放开发城市。
　　(2)债券期限应以中长期为主。地方公债筹集的建设资金，其投向主要是一些基础设施项目，工程期较长，其效益的产生也是一个长期的过程。因此，政府发行债券时，在期限的设定上应尽可能地安排为中长期。这样，有利于地方政府科学合理地安排财政收支预算，同时保证债券的按期还本付息。
　　(3)债务资金的投向上，应以交通、通信、城镇公用设施、居民住宅、能源等基础行业为主，要严格防止重复建设和将资金投向一般性竞争项目。应从本地实际出发，在对所立项目进行可行性分析的基础上，选择那些对地方经济发展最急需、最有促进和带动作用的工程项目。
　　(4)发行方式和发行对象。从目前条件来看，地方公债适宜采取定向募集方式发行，但对于经济比较发达、知名度高、信誉好的地方政府也可以公募方式向社会发行。发行对象将首先以本辖区居民和金融机构为主。
　　(5)发行利率。由于我国目前还尚未实现利率市场化，也同时缺少利率市场化条件下的利率风险规避金融工具，而且居民储蓄性投资也偏好于固定利率以获得较稳定的收益；对地方政府而言，固定利率有利于锁定偿债成本（特别是在当前利率水平较低的市场条件下），从而便于更好地将债务资金安排于基础设施建设和基础行业。因此，目前地方公债可行的发行利率选择一般应为固定利率形式。同时，由于地方政府债券安全性比一般公司债券要高，但次于中央国债，因此其发行利率理论上要低于公司债券和高于国债利率。
　　(6)地方公债的可流通性。在目前条件下，国债二级市场尚待完善和发展，地方政府公债原则上不实现上市流通，但需要积极发展其场外交易市场，以满足投资者的流动性需求。在条件具备时，应该实现部分资信较高的地方债券在交易所上市。
　　(7)地方债券发行的种类。地方市政债券根据偿付担保的不同，可以分为一般债务债券和收入债券。一般债务债券（general  obligation  bond，简称Go  bond）是由政府的一般征税权力为担保的，需以政府的税收来偿还，这种债券只有有权征税的政府才能发行。收入债券(revenue  bond)由政府事业的收入作为担保，由这些事业所获得的收入来偿付债券本息，例如供水收入债券以城市供水系统的收入来偿付。由于按法规地方政府的经常性预算不能列赤字，在现阶段，应以收入债券的发行为主。但对某些准公共性质的市政项目而言，效益存在较大的外溢，其项目产生的收益并不足以完全偿还债务本息，还需要以政府的税收作为补充。
　　　　3.需要处理好的几大问题
　　(1)如何有效控制地方政府过度举债的冲动，防止地方债务规模失控的问题，包括对地方公债发行额度实施良好的总量控制和协调分配
　　许多理论研究和实践都表明，经济转轨国家的政府普遍存在预算软约束的问题。同样，在中国逐步实现由计划经济向市场经济转轨过程中，地方政府的自我约束力也不够强，有着无限扩大支出的偏好和冲动，决策责任机制的不健全和法律约束的缺位是诱发这种现象的重要原因。因此，要有效控制地方政府在拥有举债权下的过度借债的问题，首先是要加快立法进度，在赋予地方政府举债权的同时，完善相关法律法规的建设，因决策失误而导致债务问题的发生，要追究政府有关责任人的法律责任，从远景看，为了强化地方政府的法律约束，国家也应该考虑建立地方政府破产程序；其次，强化地方政府的预算约束，要发挥地方人大对地方公债的发行规模、使用方向、还本付息等方面的审查权和监督权，这是控制地方政府短期行为和不当决策的重要保证；再次，中央政府也要对地方公债的发行进行严格的审查和综合平衡，通盘负责设计全国范围内公债的发行规模和进度；最后

，还应考虑引入市场中介机构对地方政府的约束，例如引入发行律师事务所、证券评级机构等市场中介组织的监督和制约。另外，为了确保地方债券的按期还本付息，地方财政必须建立专门的偿债基金，债券项目所产生的收益直接拨入该基金。每年年初编制预算时必须安排好地方债券的还本付息支出，中央有关管理部门对各地财政偿债基金的安排和使用进行监督和检查，并将检查结果作为评价各地债券资信的重要依据。
　　(2)如何处理地方公债发行与宏观货币供应量控制的问题
　　实际上，地方债券发行与货币供应总量并没有直接的联系。中央政府在考虑与财政、货币政策配合的前提下制定每年地方债的总额，地方政府向中央申请额度。在规模控制、严格审批的情况下，地方债券的发行不但不会引起货币失控，反而会起到执行中央政府宏观货币调控政策的作用。地方债券与国债相协调，并通过财政债务政策实施财政政策与货币政策的合理协调，将有利于进一步提高我国的宏观调控水平。
　　(3)如何处理因公债发行而可能导致的地区间发展差距进一步扩大的问题
　　地区差距对中国这样一个幅员辽阔的大国来说是一个严峻的问题。从地方债券发行的条件来看，目前只有部分经济状况较好的大中城市和东部沿海开放城市才具有资格；而对于一些西部地区来说，无论是财政收入还是具体公共项目收入和公用事业收入都不具有稳定的前景，不符合前述地方债发行应具备的基本条件。这样，西部落后地区又将缺失一种可资利用的经济发展筹资途径，而且地方债券发行导致的资金跨地区流动也会进一步扩大地区间差距。应该承认，地方政府发债权总体上是属于对地方财政的一种“锦上添花”政策，即促进有发展潜力的地区更好、更快地发展经济，而不太具有公平分配和调节差距的功能。因此，解决地区间发展差距的问题，可能还要寻求其它方面的解决途径，例如加强政府间的横向转移支付。当然，对于某些具有跨地区性质的项目，也可考虑将发达地区的发债收入一部分转移给利益相关地区在相关项目上进行使用。另外，中国某些中西部地区，尽管目前经济尚不发达，但存在巨大的发展潜力，赋予这些地区的政府以发债融资权，加快基础设施和公共工程的建设，无疑会促进其经济的快速发展，从而也有利于缩小东西部地区间的差距。
　　(4)如何妥善处理地方政府公债与国债（在发行时间、利率、税收政策等方面）的关系
　　地方公债与中央国债应该是相互联系、相互补充的，但有时也会出现矛盾，因为一定时期内社会闲置资金是有限的，如果不从制度上明确两者的协调关系，有可能在债券发行时出现抢时间、抢市场、相互攀比利率等矛盾。借鉴国际经验，在债券发行规模、发行时间、发行方式等方面，应保证中央国债的顺利发行。在整体设计的全国债务规模盘子中，首先要确保国债，兼顾地方债；时间上要优先国债，后地方债；发行方式上，国债一般采取公募方式，而地方债则一般以私募方式为主。
　　此外，由于地方债券相对于中央国债来说在资信度上的差距，为了利于地方债券的发行推销，一般要从债券利率政策以及税收政策等方面给地方债券提供一定的优惠和照顾。