转型时期中央与地方税权治理机制的国际借鉴研究

行政法制化。
　　3.不同程度地赋予地方政府适度的税权。无论是分权型国家还是集权型国家，都不同程度的赋予地方政府适度的税权。一般来说，一国的集权程度高一些，地方政府税权的配置就相对单薄，如法国，地方政府只能按国家的税收法律执行，但地方税的税率可由地方自行决定，并有权采取某些减免税措施；反之，一国分权程度高一些，则地方政府税权的配置就相对强大，主要体现在享有独立的税收立法权。如美国地方政府的税权较大，可以设立自己的税种、税率和征管办法，但联邦政府的税权仍然占主导地位。总体来看，税权集中程度高的国家均有适度的分权；税权分权程度高的国家也有较大程度的集权。所以，没有绝对的集权，也没有绝对的分权，采取那种模式取决于税权的划分怎样才能更好地满足本国社会经济发展的需要。
　　4.建立权力制衡机制，防止税权滥用。现代社会，随着政府管理职能范围的扩大，政府所掌握的公共权力越来越大，其权力重心由议会不断的向行政转移，行政权力日趋强化。其不仅拥有传统意义上的行政权，而且拥有准立法权，甚至准司法权，反映到税权上同样如此。此外，政府机关在行使职权时还有较大的自由裁量权。在这种情况下，政府掌握的公共权力极易被滥用。孟德斯鸠认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”（注：见孟德斯鸠《论法的精神》，商务印书馆1961版P154页。）因此，各国为了预防政府权力，包括税权的滥用，纷纷建立了权力制衡机制。通过立法机关、行政机关和司法机定之间以及上下级政府之间的“以权力制约权力”与政府外部——社会公众（纳税人）的“以权利制约权力”相配合来防止税权的滥用。
　　　　三、我国目前中央与地方税权治理的状况分析
　　众所周知，我国目前处于经济社会转型时期，计划经济旧体制痕迹尚未完全消除，市场经济新体制的框架仅初步建立。新旧体制并存一方面必然导致体制摩擦，另一方面又免不了会存在体制真空。反映在经济运行过程中也不可避免地出现双轨、多轨甚至无轨运行的混乱状态，财税领域也不例外。迄今为止，中央与地方之间税权尚未建立规范、科学、稳定的治理机制，存在的缺陷和不足主要有如下几方面：
　　1.政府级次多，税权难以划分。现行分税制与政府机构和行政体制改革不配套，使得税权在各级政府之间难以划分。我国实行五级政府制度，上下级政府之间一般都设有相同的对口部门，致使政府机构庞大，尤其是地方政府人员比例过大，吃皇粮的人数多，用老百姓的话说就是“庙多神仙多”，财政不堪重负。与市场经济成熟国家相比，像我国这样实行五级政府制的国家在世界上是少有的。一般地说，政府行政级次少，相应地财政供养人员必然少，队伍就精干高效，上下级政府之间的税权就比较容易划分，反之亦然。此外，若政府管理层次过多，管理半径太长，信息和监督成本较高也就不可避免，不利于提高政府的行政管理效率。改革开放以来，我国在行政体制和政府机构改革方面努力甚多，但成效不佳，尤其是减少政府级次的改革至今尚未触及。总体上呈现出中央政府机构改革力度大，越往下，效率递减，有些地方甚至出现了诸如“馒头办”之类的机构，吃“皇粮”人数有增无减。近几年随着国家大幅度提高公务员的工资，县乡财政收支矛盾十分突出，“政府贫困化”现象普遍，基层政府大多处于“吃饭财政”的困境，有些西部地区甚至发展到“要饭财政”的地步。因此，不下决心精简政府行政级次、机构和人员，单纯地谈减轻纳税人的负担就可能成为一个无法兑现的许诺。这种治标不治本的办法，到头来，纳税人的负担仍然会反复。
　　2.上下级政府间的事权、财权、税权不对称，导致其行为不规范。划分中央和地方政府明晰的事权范围是社会分工在政府行政领域的具体体现。事权、财权、税权相结合，以事权为基础划分各级政府的财权和税权，这是建立完善的、规范的、责权明晰的分级财政体制的核心和基础。1994年我国进行的以分税制为基础的分级财政体制改革，方向是正确的，但改革不彻底，仅初步理顺了中央与省级政府之间的财政分配关系，但省以下各级政府之间的分税制体制尚未建立，仍然实行双轨或多轨运行的体制模式，远未达到改革的目标。主要着眼于分税（即分钱），而在事权的界定和税权的合理划分方面尚无大的举措。由于各级政府事权不清，尤其是省、市、县级政府的事权侧重点究竟是什么，没有从理论上界定清楚，制度规定上更模糊，存在着相互交叉和重叠现象，导致各级政府的职能范围界线不明。
　　目前在实践中突出地表现为：一方面事权从中央一省一市一县一乡向下倾斜，并且越往下事权弹性越小，刚性越强，有些事情非办不可，如9年制义务教育、农村教师工资发放等。同时省以下地方政府还要承担一些事先没有界定清楚的事权，比如社会保障，以及一些难以预测的中央政府“请客”，地方政府“买单”的事权，比如公务员涨工资等。另一方面财权从乡一县一市一省一中央向上层层相对集中。“在实行分税分级财政体制的国家里中央适当集中财权是普遍的做法。我国实行分税制的主要意图之一是扭转过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面，……然而现在的问题是这种趋向被盲目推广和延伸，在省、市形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑”（贾康、白景明，2002）。这样在地方税收立法权“缺位”，财权与事权极不对称和科学、规范的财政转移支付制度尚未建立的情况下，地方政府履行其职能所需的财力明显不足。只能是“正门不通走歪门”，靠发挥自己的“优势”，在税收之外寻求财源，导致不规范的“准税收权”——收费权泛滥失控。目前，在地方政府的收入体系中，地方税立法权“缺位”与各种收费、摊派、罚款“越位”同时并存，滥用收费权的情况比比皆是。一些名目繁多的收费和基金项目，甚至乱摊派、乱罚款，使得企业、百姓不堪重负，企业和个人的财产权利得不到保障，被不规范的政府行为所剥夺。不仅严重侵蚀了税基，削弱了税收作为地方政府财政收入主要来源的地位，而且形成了以费挤税、费搭税车、费大于税，乱收费的局面。使得转型时期为数不少的政府部门行为，偏离了公共利益的轨道。不仅扰乱了国民收入的正常分配秩序，而且严重损害了党和政府的形象。“导致这一结果的责任不全在地方，而与中央政府的制度安排有很大的关系。地

方的行为在某种程度上正是对中央的政策在理性预期的基础上所做出的某种反映”（杨灿明，2000年）。是“上有政策，下有对策”的“民间定理”的一个佐证。应当看到，由于分税制改革不彻底，我国地方政府自我扩张了许多“灰色”权力，权力滥用的结果一方面是企业和个人利益受到侵害，另一方面不可避免的出现地方政府违法违规现象，而这正与税权改革不到位有关。所以，反思我国中央与地方之间的税权治理改革，可以看出，二者之间的交易费用较之改革前并没有降低，也未实现最佳组合。由于“中央与地方财政关系的规则缺乏宪法基础，使中央单方面改变‘游戏规则’，中央具有广泛的裁量权，如征税权，但它缺乏一个有效的机制来推行财税政策；地方政府具有变相的免税权和收费权，因而产生了两种机会主义。地方机会主义和中央机会主义，这都是缺乏制度制约与制度强制的表现”（王绍光，1998）。
　　3.税权高度集中，地方税收立法权“缺位”。合理划分中央与地方的税收立法权是我国税权纵向治理的一个重要内容之一。长期以来，我国一直延续计划经济时期所形成的高度集中的中央统一立法体制。既没有适应建立社会主义市场经济体制的要求进行调整，也没有因分税制的实施而作相应的改革。目前地方税的征管权基本上已下划到地方，但立法权、解释权、实施细则的制定权仍高度集中于中央，地方税立法权有名无实（注：见《中华人民共和国宪法》第五十八条、第一百条。），参与地方税收立法和政策制定的是中央立法机关和行政机关，地方只是反映意见。立法中“受益人”缺席现象普遍，仅将屠宰税和筵席税这两个有待废除的税种的开征、停征权下放给省级政府。我国税权过于集中有多种原因：从历史角度看，我国受封建传统的中央集权制影响根深蒂固，强杆弱枝是千年来的治国之道。从政体上看，我国实行单一制的国家体制，而不是联邦制，中央与地方政府是一种隶属关系。与这种政体相适应，中央政府习惯于大包大揽，成为无所不能的无限政府；从特殊的国情看，建国初期我国基本