转型时期中央与地方税权治理机制的国际借鉴研究

上是参照前苏联的集权模式建立起来的国家，集权的惯性思维方式难以消除。从财政体制角度看，集权有利于中央政府利用自己制定财政体制规则的权力来增大自己的财力。规范化的分税制的基本特征之一，就是将以立法权为核心的税权在中央与地方政府之间进行合理的划分，并以此确定各自的财力范围和承担相应的责任。只分税不分权，没有触及到分税制的实质，只是形式上的分税制或处于浅层次的改革，并非真正意义上的分税制。诚然，中央适当集中税权，特别是税收立法权是必要的，但集中不等于垄断。地方税立法权的“缺位”，一方面致使地方无法根据本地经济发展的特点及时开辟新的税源，使许多潜在的税收收入白白流失；另一方面，由于我国地域辽阔，经济发展不平衡，加之地方经济各有特色，中央立法开征的某些税种，在某些地区未必有相应的税源，或税源太小而难以征收。这种情况不利于地方因地制宜的调控配置区域性资源，影响了地方政府组织收入的积极性，造成地方政府，特别是西部地方政府过于依赖中央的财政转移支付，无疑会妨碍地方经济的发展，同时也使中央的某些税收立法流于形式，如筵席税，这种状况显然违背了分税制的初衷。因此，适度下放地方税收立法权已是势在必行。
　　　　四、完善我国中央与地方税权治理机制的思路与途径
　　1.精简政府机构，为各级政府间税权的合理划分铺平道路。政府机构改革是政治体制改革和经济体制改革的重要交汇点。要提高政府的治理能力和行政效率，必须转变政府职能，“拆庙搬神”，精简机构，这样才能为各级政府间税权的合理划分铺平道路。政府机构的“减肥”，按照标本兼治，治本为主的思路，具体包括三方面内容：一是减少政府级次，将现在的中央—省—市（地区）—县—乡五级政府制改为中央—省—县（农村）或中央—市—区（大中城市）三级政府制，使三级政府有相对应的税权。同时撤销地区和乡政府建制，可将其分别作为省与县级政府的派出机构。二是减去一些不必要的机构。三是裁减冗员，重点是省以下各级政府机关。否则，机构不简，人还在，权还在，今后还会伺机变着法子向老百姓收钱。诚然，进行政府机构改革决非易事，因为政府作为一个庞大的组织，部门利益、地方利益纠缠在一起，错综复杂，地方及部门的目标函数未必与中央一致。加入WTO后对各个利益集团的影响也大不相同，尤其是改革进入到政府要革自己的命时，其难度可想而知。过去当我们对机构改革的收益与成本的比较吃不准的时候，我们可以暂缓改革进程，待条件成熟时再实施。加入世贸组织后有限的过渡期，迫使我们必须加快政府行政管理体制的改革，使政府这个特殊的产业部门为纳税人提供优质高效的公共物品或服务。
　　2.事权、财权、税权要统一。从成熟的市场经济国家实行分税制的实践来看，各级政府间事权划分越清楚，政府间的财政收支矛盾就越少，税款的使用效率就越高。可见，清楚地界定各级政府之间的事权是处理好各级政府财政关系的初始环节。加入世贸组织后，首先应按各级政府的职能以法律形式科学、规范地界定事权，增强财政制度的稳定性，避免上下级政府的利益之争，而专注于规则的公平性。其次，各级政府要保证事权履行到位，就必须要有相应的财权作保证，而财权的大小又取决于税权。同时要制止地方政府乱收费、乱摊派，也只有给地方政府适当的财权、税权，从而使我国转型时期的税、费混乱现象得以彻底改观。因此，要规范政府行为，必须使事权、财权、税权相统一，用税权保财权，用财权保事权。
　　3.赋予省级政府适当的税收立法权。政府需要分级，分级需要分权。但高度集权与不加限制的盲目分权对中国这样一个地域辽阔，人口和民族众多，地区间社会经济发展水平极不平衡的大国来说均不可取。从我国的具体国情来看，应当采取中央集中较大的税权，赋予地方适当税收立法权的模式。由于省（自治区、直辖市）级政府是中央与地方政府权力的交汇点，在地方各级中起主导作用。有鉴于此，地方税收立法权只赋予省（自治区、直辖市）级政府，不宜层层分散。同时，地方的税收立法权必须受到中央的监督和制约，即地方在不违背国家税法统一，不影响中央政府对经济的宏观调控，不妨碍全国市场统一的前提下，根据本行政区域内地方性税源分布和财政需要，由省级立法机关自行设立地方性税种，以地方税收法规的形式颁布实施，并报全国人大常委会备案。如果与国家法律、行政法规（包括税收法律、法规）相抵触的，中央政府或国家立法机关有权废止或责令其修改。总之，在赋予地方税收立法权的同时，建立完善的制度约束机制，以确保地方政府把其掌握的权力用在“刀刃”上，真正提高公众的福利水平，实现财政分权的既定目标。
【参考文献】
　　1　贾康、白景明，2002：《县乡财政解困与财政体制创新》，《经济研究》第2期。
　　2　［法］孟德斯鸠著、张雁深译，1961：《论法的精神》，北京：商务印书馆。
　　3　税权划分课题组，2001：《关于税权划分的研究》，《税务研究》第3期。
　　4　王绍光，1997：《分权的底线》，北京：中国计划出版社。
　　5　杨灿明，2000：《地方政府行为与区域市场结构》，《经济研究》第11期。