论民主政治中的委托—代理关系
近、现代国家一般领土较大，人口较多，采 用直接民主制困难重重”[5](第17页)。无疑，交通、通讯、社会关系等客观条件的制 约是极为关键的。在当今世界，还没有哪个国家能完全克服这些条件的限制，创造出适 合直接民主制的可能的环境条件。
2.公民素质的制约。公民素质是一种综合的东西，它与文化、意识、宗教以及社会生 产力都息息相关。惟有公民素质达到了相当高度，从公民个人出发，有了表达意志的愿 望与能力，有了相对正确的价值判断标准，才有可能实施直接民主制，而现实中缺乏的 正是良好的公民素质。
3.泛政治化效应的制约。既然由人民自己行使权力，那么人民就必须经常性地参与政 治活动。在直接民主观念中存在一种“你若不主动行使权力，别人便代你而行，因而变 成骑在你头上指挥；或者别人有统治你的自由，你就没有不被统治的自由”的想法，于 是政治生活笼罩一切，人民必须高度参与各种各样的政治活动。这个弱点导致直接民主 制有其难以被人接受的一面，当人民知识水平较低时更是如此。
4.操作制度上的缺乏。尽管空想家、革命家做了种种努力，但是仍然不能说人们对直 接民主制有了一致的、明确的设想。大多数对于“真正”的民主的假想都近似于乌托邦 ，即使是极力反对代议制的卢梭，也不得不承认：“就民主制这个名词的严格意义而言 ，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。多数人统治而少数人被统治，那 是违反自然的秩序的”[2](第88页)。缺乏实施蓝图的直接民主制，尚没有一条现实可 行的道路。
所以，在现实中，代议民主制就成了必然选择。正如罗伯特·达尔指出：“没有代议 制度，民众有效参与大规模的政府是不可能的。即使代议思想的根源是不民主的，我们 也没有必要感到奇怪，为什么在十八世纪后半叶，当民治政府的拥护者认识到代议可以 同整个国家大规模民主过程相联结起来时，他们把这个惊人的新结合看成是历史上最大 的政治创造之一”[6](第9页)。列宁也说：“摆脱议会制的出路，当然不在于废除代议 机构和选举制，而在于把代议机构由清谈馆变为工作机构”[7](第210页)。代议民主制 通过内在的委托—代理机制，相对集中民意，缩小公民直接参与的幅度，增加了操作上 的可行性，从而被广泛地采用，成为现实中占主导地位的民主形式。
二、委托—代理关系与代议民主制的缺陷
从某种意义上讲，人类在政治生活中采用代议民主制是一种不得已而为之的选择，是 一种免不了的缺憾。因为，委托—代理关系本身存在不可避免的缺陷，在代议民主的政 治实践中必然会出现一些弊端。随着社会发展，人们对民主程度的要求日益提高，其不 足之处便日趋明显。
1.权力的变异。民主政治中委托—代理关系的客体是权力，具体就是指对于国家和社 会事务的决策与管理权。由于这种权力是由政府官员代表所有者(人民)行使，因而具有 独占性和权威性。它不同于企业内的权力，没有与之相平行、共同存在、本质相同的另 一种权力。政治权力的运用直接影响社会公共利益的分配，必须加以严格限制。而委托 —代理关系却常常使权力的运用出现偏差，台湾学者顾不先将其概括为：一是“主权在 民的变质”。在代议制度下，“人民只有一个选举权，人民选举出代议士之后，一切由 代议士代表人民管理政府。这样就形成人民徒有国家主人之名，无国家主人之实”，而 “代议士变成了国家的主人”[8](第398-399页)。二是“议会权力过大”。既然“国家 的主权实际上已由人民移到议会手中，或者说政治的重心从人民移到议会”，“自然就 形成议会第一，议会至上，议会权力过大，造成议会的专横”[8](第400页)。三是“政 府力量的不足”。“议会权力的过大所造成的直接影响，就是政府力量的不足”[8](第 404页)。更为严重的是，作为权力所有者的人民一旦丧失了权力——尽管卢梭认为人民 享有革命权以防止政府篡权——便会造成恶性循环，即人民权力越少，失去的也就越多 。
2.腐败的滋生与效率的低下。当代理人拥有了权力但其报酬却与付出不相符的时候， 他便可能利用权力来损害公共利益，在追求自身利益时不惜损害委托人的利益，这就增 加了代理成本。民主政治中之所以产生腐败，委托人与代理人之间激励不相容是主要的 原因，而信息不对称则提供了可能。由于公共利益是一个庞大的整体，难以量化，人们 难以将政府官员个人的努力与之相联系，因而难以满足官员个人的期望值，这就诱发了 代理人利用权力谋私利的动机。而代理人相对于人民整体来讲，往往受过良好教育，有 着丰富的政府管理知识和经验，掌握着大量的内部信息，而这种信息资源是其他人所缺 乏的，于是在缺乏有效监督的情况下，政府官员腐败屡禁不绝。也正是由于上述两方面 的原因，代理人追求公共利益最大化的动力不足，转而追求自身利益，造成公共管理的 效率低下，现实中表现为办事拖拉、推诿责任、追求享
3.内部人控制问题。内部人控制，其实就是代理人通过其信息优势和权力侵犯委托人 的利益。民主政治中委托—代理关系下的内部人控制问题是广泛存在的，内部人控制不 仅仅容易招致腐败，还会带来一些另外的后果。首先是阶级立法的危险，“就是意图实 现(不管是否真正实现)统治阶级的眼前利益，永远损害全体的那种统治的危险”[9](第 98页)。密尔也认为，即使是民主制也不能避免“阶级立法”的危险，因为人一旦掌握 了权力，人性中坏的部分，对于眼前私人利益的欲望就会在心中很快燃烧起来。“这就 是建立在普遍经验之上的、人们被权力所败坏的普遍规律”[9](第96页)。从这里可以 得到肯定的是，无论从人性的自利性出发，还是从阶级的自利性出发，都不可避免会出 现少数人损害整体利益的可能。其次是体制臃肿，冗员庞大。远远多于实际需要的政府 官员队伍是各代理人培植亲信、排斥异己的结果，在最大的个人报酬表现为政治升迁的 前提下，这样做就显得很有用。然而造成的客观后果是，财政吃紧、效率落后、职责不 清、办事紊乱，间接地扩大了公共利益的损失。所以，行政体制改革的一个关键性问题 就是要解决内部人控制问题。
4.公民的政治参与问题。公民的政治参与率是衡量政治民主化的客观标准之一，高度 的政治参与是高度民主的前提之一。从理论上讲，随着国家民主主体的普遍性、民主权 利的广泛性和民主内容的真实性的发展，政治破天荒地“不是少数个人的行为”[10]( 第823页)，而“成为人民的事”[11](第407页)。然而，民主政治中的委托—代理关系 却不可避免地影响着政治参与。作为拥有剩余索取权的委托人，其参与积极性是与利益 相关的。但是，由于对于代 《论民主政治中的委托—代理关系(第2页)》
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2.公民素质的制约。公民素质是一种综合的东西，它与文化、意识、宗教以及社会生 产力都息息相关。惟有公民素质达到了相当高度，从公民个人出发，有了表达意志的愿 望与能力，有了相对正确的价值判断标准，才有可能实施直接民主制，而现实中缺乏的 正是良好的公民素质。
3.泛政治化效应的制约。既然由人民自己行使权力，那么人民就必须经常性地参与政 治活动。在直接民主观念中存在一种“你若不主动行使权力，别人便代你而行，因而变 成骑在你头上指挥；或者别人有统治你的自由，你就没有不被统治的自由”的想法，于 是政治生活笼罩一切，人民必须高度参与各种各样的政治活动。这个弱点导致直接民主 制有其难以被人接受的一面，当人民知识水平较低时更是如此。
4.操作制度上的缺乏。尽管空想家、革命家做了种种努力，但是仍然不能说人们对直 接民主制有了一致的、明确的设想。大多数对于“真正”的民主的假想都近似于乌托邦 ，即使是极力反对代议制的卢梭，也不得不承认：“就民主制这个名词的严格意义而言 ，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。多数人统治而少数人被统治，那 是违反自然的秩序的”[2](第88页)。缺乏实施蓝图的直接民主制，尚没有一条现实可 行的道路。
所以，在现实中，代议民主制就成了必然选择。正如罗伯特·达尔指出：“没有代议 制度，民众有效参与大规模的政府是不可能的。即使代议思想的根源是不民主的，我们 也没有必要感到奇怪，为什么在十八世纪后半叶，当民治政府的拥护者认识到代议可以 同整个国家大规模民主过程相联结起来时，他们把这个惊人的新结合看成是历史上最大 的政治创造之一”[6](第9页)。列宁也说：“摆脱议会制的出路，当然不在于废除代议 机构和选举制，而在于把代议机构由清谈馆变为工作机构”[7](第210页)。代议民主制 通过内在的委托—代理机制，相对集中民意，缩小公民直接参与的幅度，增加了操作上 的可行性，从而被广泛地采用，成为现实中占主导地位的民主形式。
二、委托—代理关系与代议民主制的缺陷
从某种意义上讲，人类在政治生活中采用代议民主制是一种不得已而为之的选择，是 一种免不了的缺憾。因为，委托—代理关系本身存在不可避免的缺陷，在代议民主的政 治实践中必然会出现一些弊端。随着社会发展，人们对民主程度的要求日益提高，其不 足之处便日趋明显。
1.权力的变异。民主政治中委托—代理关系的客体是权力，具体就是指对于国家和社 会事务的决策与管理权。由于这种权力是由政府官员代表所有者(人民)行使，因而具有 独占性和权威性。它不同于企业内的权力，没有与之相平行、共同存在、本质相同的另 一种权力。政治权力的运用直接影响社会公共利益的分配，必须加以严格限制。而委托 —代理关系却常常使权力的运用出现偏差，台湾学者顾不先将其概括为：一是“主权在 民的变质”。在代议制度下，“人民只有一个选举权，人民选举出代议士之后，一切由 代议士代表人民管理政府。这样就形成人民徒有国家主人之名，无国家主人之实”，而 “代议士变成了国家的主人”[8](第398-399页)。二是“议会权力过大”。既然“国家 的主权实际上已由人民移到议会手中，或者说政治的重心从人民移到议会”，“自然就 形成议会第一，议会至上，议会权力过大，造成议会的专横”[8](第400页)。三是“政 府力量的不足”。“议会权力的过大所造成的直接影响，就是政府力量的不足”[8](第 404页)。更为严重的是，作为权力所有者的人民一旦丧失了权力——尽管卢梭认为人民 享有革命权以防止政府篡权——便会造成恶性循环，即人民权力越少，失去的也就越多 。
2.腐败的滋生与效率的低下。当代理人拥有了权力但其报酬却与付出不相符的时候， 他便可能利用权力来损害公共利益，在追求自身利益时不惜损害委托人的利益，这就增 加了代理成本。民主政治中之所以产生腐败，委托人与代理人之间激励不相容是主要的 原因，而信息不对称则提供了可能。由于公共利益是一个庞大的整体，难以量化，人们 难以将政府官员个人的努力与之相联系，因而难以满足官员个人的期望值，这就诱发了 代理人利用权力谋私利的动机。而代理人相对于人民整体来讲，往往受过良好教育，有 着丰富的政府管理知识和经验，掌握着大量的内部信息，而这种信息资源是其他人所缺 乏的，于是在缺乏有效监督的情况下，政府官员腐败屡禁不绝。也正是由于上述两方面 的原因，代理人追求公共利益最大化的动力不足，转而追求自身利益，造成公共管理的 效率低下，现实中表现为办事拖拉、推诿责任、追求享
受、贪污腐败等。
3.内部人控制问题。内部人控制，其实就是代理人通过其信息优势和权力侵犯委托人 的利益。民主政治中委托—代理关系下的内部人控制问题是广泛存在的，内部人控制不 仅仅容易招致腐败，还会带来一些另外的后果。首先是阶级立法的危险，“就是意图实 现(不管是否真正实现)统治阶级的眼前利益，永远损害全体的那种统治的危险”[9](第 98页)。密尔也认为，即使是民主制也不能避免“阶级立法”的危险，因为人一旦掌握 了权力，人性中坏的部分，对于眼前私人利益的欲望就会在心中很快燃烧起来。“这就 是建立在普遍经验之上的、人们被权力所败坏的普遍规律”[9](第96页)。从这里可以 得到肯定的是，无论从人性的自利性出发，还是从阶级的自利性出发，都不可避免会出 现少数人损害整体利益的可能。其次是体制臃肿，冗员庞大。远远多于实际需要的政府 官员队伍是各代理人培植亲信、排斥异己的结果，在最大的个人报酬表现为政治升迁的 前提下，这样做就显得很有用。然而造成的客观后果是，财政吃紧、效率落后、职责不 清、办事紊乱，间接地扩大了公共利益的损失。所以，行政体制改革的一个关键性问题 就是要解决内部人控制问题。
4.公民的政治参与问题。公民的政治参与率是衡量政治民主化的客观标准之一，高度 的政治参与是高度民主的前提之一。从理论上讲，随着国家民主主体的普遍性、民主权 利的广泛性和民主内容的真实性的发展，政治破天荒地“不是少数个人的行为”[10]( 第823页)，而“成为人民的事”[11](第407页)。然而，民主政治中的委托—代理关系 却不可避免地影响着政治参与。作为拥有剩余索取权的委托人，其参与积极性是与利益 相关的。但是，由于对于代 《论民主政治中的委托—代理关系(第2页)》
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