论民主政治中的委托—代理关系
理人的监督只有通过“一人一票”和某种以代表制度为基础 的个人行为的加总程序才能实现，是一种典型的“公共选择”，于是，当委托人的基数 很大或者代理的层次较多时，对代理人的监督相对比较困难，监督成本较高，就会出现 “搭便车”的现象。人们会产生一种心理，即个人利益只是集体中微小的一部分，从而 产生无所谓的态度，出现政治冷漠。另外，信息不对称，政治透明度不高，也影响了政 治参与。“政治参与要求接受一般的和特殊的信息，那些获得这些信息的人，即在效应 和心理上更多介入的人，就更有可能参与政治。反之，那些没有得到这些信息的人，则 无动于衷，缺乏心理上的介入。因此，也就很少有可能参与政治生活”[12](第293页) 。此外，也不排除代理人为了自身利益，故意阻碍公民的政治参与，设置虚假信息，制 造人为障碍，这种现象在公民文化程度不高的时期出现较多。
代议民主制虽然克服了简单直接民主制的局限性，又发扬了民主制的一般原则，但其 中委托—代理关系的存在，使之不可避免地产生上述缺陷，这就需要研究改革和完善的 措施。
三、改革代议民主制的思路
改革代议民主制，首先应当明确改革的基本原则。密尔认为，检验政府好坏的标准应 当是“社会利益的总和”[9](第17-18页)。因为政府从本质上来说只是一个手段，手段 的适当性必须依赖于它的合目的性。政府的目的，是促进社会的利益。好的政府要促进 人们的智慧和美德，有效地将人们组织起来，管好社会事务，促进社会利益。本着这一 原则，基于民主政治中的委托—代理关系，笔者认为应当从以下几个方面出发对代议民 主制做一些补充和完善：
1.合理划分权力，进行良好的宪政安排。要明确的是，并不是所有的国家权力都应当 被代理、都可以被代理。作为权力行使后果承担者的委托人，应该合理地把某些权力委 托给代理人行使，而相应地保留另一部分权力。必须明确委托人对代理人的控制权，包 括选举和罢免权等。人民应保留对政府的最终决定权，当政府的行为偏离了公共目标、 损害了公共利益时，人民有权通过合法的形式来选择新的代理人。从理论上讲，委托人 保留的是对代理人的选择与决定权，因为政治生活不能像经济活动那样随时通过经济利 益的调整引起人员的更迭，人民必须直接保留对政府官员的控制权，譬如选举权、罢免 权、全民公决等；而政府则主要是掌握对国家事务的具体决策和管理的权力。惟有进行 合理的分工，才不至于使人民在制度上陷于被动局面，造成权力的变异。
2.建立完善的激励与监控机制。当代理人追求自身利益最大化的动力不足时，其行为 就会萎缩，进而影响整体的利益和效率，因此必须对代理人进行有效的激励。给代理人 以高薪是极富诱惑力的，这直接满足了其利益最大化的期望。然而高薪不应是固定的， 要随代理人的业绩而变动。在企业管理实践中，行之有效的做法是给代理人以部分剩余 索取权，使其主观上追求自身利益最大化，客观上促进了股东总体利益，也可以相对地 减少代理人为了自利而不惜损害公利的扭曲行为。政府部门的高薪养廉便是出于这一考 虑，而且从发展趋势看，这也是一条必然的道路。虽然在中国目前还无法实行高薪养廉 ，但随着社会的发展，公民素质的提高，法制的逐步完善，高薪制将是提高政府效率、 防止腐败的有效途径之一。当然，对于政府官员仅仅给予激励是不够的，还必须进行有 效的监督和约束。西方政治学者也认为，政府作为全体公民的惟一代理人，既可以办好 事，也可以办坏事，必须对政府加以监控。马克斯·韦伯认为，科层制中存在着滥用权 力、违法、低效等通病。官员们具有一种人类本能的倾向，试图增大自己的权力，并扩 充自己的权利。对此，韦伯提出的救治措施有：其一，在行政职能部门内部实行合议制 ，扩大决策参与范围；其二，改变行政首长的非专业现象，因为只要非专业的官员依赖 专业人员的帮助，那么真正的决定总是由后者做出的；其三，实行直接民主制，保证政 府官员直接受到议会的监督。在对代理人的外部监控方面，
3.建立良好的沟通机制。沟通机制之所以重要，是因为代议民主制从本质上来说仍然 是一种间接民主，良好的沟通是发扬民主的必要条件。代议是在互相充分了解的基础上 进行的“代议”，如果在人民与其代理人(政府官员)之间有了阻隔，则难保“代议”的 有效性。由于代理人拥有“私人信息”，容易采用欺骗手段，促进人民与政府官员之间 的信息交流就显得尤其重要。假如到了信息对称的地步，那么一切问题就迎刃而解了： 人民可以掌握充分的信息，从而能够进行有效的管理，监督也就变得极为容易。为此， 促进信息的交流，减少委托者与代理人之间的信息差距，是一种可行的途径。正如阿尔 蒙德指出：“若民主政治有什么意义，它意味着政府精英必须以某种方式对公民的愿望 和要求作出应答”[13](第556页)。
4.探索将代议民主制与直接民主制相结合的可行方法。直接民主制在现实政治中的某 些运用，并不能完全取代代议民主制，而是为了克服其弊端，共同促进政治民主化程度 的提高。随着生产力的发展、科学技术的进步和公民素质的提高，公民直接的政治参与 具备了更为便利的条件，这使直接民主制在一定程度上的实行成为可能。“技术的日新 月异，特别是计算机和新媒介的发展，使本来基于技术性理由而形成的代议制有可能因 为这些新技术的发展而失去其代议的作用。毋庸置疑，技术的发展已经完全可以将其列 入即将实现的大纲之中。过去只有通过中介才能表达的国民意志，现在可以在瞬间得以 传递。”[14](第171页)虽然科技的发展难以一下就使代议制被取代，但在小范围内的 确具备了实现直接民主制的可能性。在瑞士的某些州一直是实行直接民主制，事实上并 没有迹象表明它与环境是相互排斥的。[15](第204页)政治生活中的一般规律是，随着 公民素质的提高与科技的发达，直接民主制的比重会相应增加。当然 《论民主政治中的委托—代理关系(第3页)》
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代议民主制虽然克服了简单直接民主制的局限性，又发扬了民主制的一般原则，但其 中委托—代理关系的存在，使之不可避免地产生上述缺陷，这就需要研究改革和完善的 措施。
三、改革代议民主制的思路
改革代议民主制，首先应当明确改革的基本原则。密尔认为，检验政府好坏的标准应 当是“社会利益的总和”[9](第17-18页)。因为政府从本质上来说只是一个手段，手段 的适当性必须依赖于它的合目的性。政府的目的，是促进社会的利益。好的政府要促进 人们的智慧和美德，有效地将人们组织起来，管好社会事务，促进社会利益。本着这一 原则，基于民主政治中的委托—代理关系，笔者认为应当从以下几个方面出发对代议民 主制做一些补充和完善：
1.合理划分权力，进行良好的宪政安排。要明确的是，并不是所有的国家权力都应当 被代理、都可以被代理。作为权力行使后果承担者的委托人，应该合理地把某些权力委 托给代理人行使，而相应地保留另一部分权力。必须明确委托人对代理人的控制权，包 括选举和罢免权等。人民应保留对政府的最终决定权，当政府的行为偏离了公共目标、 损害了公共利益时，人民有权通过合法的形式来选择新的代理人。从理论上讲，委托人 保留的是对代理人的选择与决定权，因为政治生活不能像经济活动那样随时通过经济利 益的调整引起人员的更迭，人民必须直接保留对政府官员的控制权，譬如选举权、罢免 权、全民公决等；而政府则主要是掌握对国家事务的具体决策和管理的权力。惟有进行 合理的分工，才不至于使人民在制度上陷于被动局面，造成权力的变异。
2.建立完善的激励与监控机制。当代理人追求自身利益最大化的动力不足时，其行为 就会萎缩，进而影响整体的利益和效率，因此必须对代理人进行有效的激励。给代理人 以高薪是极富诱惑力的，这直接满足了其利益最大化的期望。然而高薪不应是固定的， 要随代理人的业绩而变动。在企业管理实践中，行之有效的做法是给代理人以部分剩余 索取权，使其主观上追求自身利益最大化，客观上促进了股东总体利益，也可以相对地 减少代理人为了自利而不惜损害公利的扭曲行为。政府部门的高薪养廉便是出于这一考 虑，而且从发展趋势看，这也是一条必然的道路。虽然在中国目前还无法实行高薪养廉 ，但随着社会的发展，公民素质的提高，法制的逐步完善，高薪制将是提高政府效率、 防止腐败的有效途径之一。当然，对于政府官员仅仅给予激励是不够的，还必须进行有 效的监督和约束。西方政治学者也认为，政府作为全体公民的惟一代理人，既可以办好 事，也可以办坏事，必须对政府加以监控。马克斯·韦伯认为，科层制中存在着滥用权 力、违法、低效等通病。官员们具有一种人类本能的倾向，试图增大自己的权力，并扩 充自己的权利。对此，韦伯提出的救治措施有：其一，在行政职能部门内部实行合议制 ，扩大决策参与范围；其二，改变行政首长的非专业现象，因为只要非专业的官员依赖 专业人员的帮助，那么真正的决定总是由后者做出的；其三，实行直接民主制，保证政 府官员直接受到议会的监督。在对代理人的外部监控方面，
有两点特别值得我们注意： 一是要建立一个发达的竞争性的代理人市场，随时对代理人进行评定和更换，使其保持 潜在的动力。如果一名代理人政绩很差，在代理人市场的价值就会贬低，再一次被选中 的机会就很少。这样一个市场的存在，自发地约束了代理人，提高了其工作积极性。二 是要加强法律监督。完善的法律是极好的强制力量，法律所具有的规范功能可以防止代 理人的违法行为。总之，完善的激励和监控机制是一把双刃剑，可以有效地消除委托— 代理关系引起的不良后果，减少代议制的负面影响。
3.建立良好的沟通机制。沟通机制之所以重要，是因为代议民主制从本质上来说仍然 是一种间接民主，良好的沟通是发扬民主的必要条件。代议是在互相充分了解的基础上 进行的“代议”，如果在人民与其代理人(政府官员)之间有了阻隔，则难保“代议”的 有效性。由于代理人拥有“私人信息”，容易采用欺骗手段，促进人民与政府官员之间 的信息交流就显得尤其重要。假如到了信息对称的地步，那么一切问题就迎刃而解了： 人民可以掌握充分的信息，从而能够进行有效的管理，监督也就变得极为容易。为此， 促进信息的交流，减少委托者与代理人之间的信息差距，是一种可行的途径。正如阿尔 蒙德指出：“若民主政治有什么意义，它意味着政府精英必须以某种方式对公民的愿望 和要求作出应答”[13](第556页)。
4.探索将代议民主制与直接民主制相结合的可行方法。直接民主制在现实政治中的某 些运用，并不能完全取代代议民主制，而是为了克服其弊端，共同促进政治民主化程度 的提高。随着生产力的发展、科学技术的进步和公民素质的提高，公民直接的政治参与 具备了更为便利的条件，这使直接民主制在一定程度上的实行成为可能。“技术的日新 月异，特别是计算机和新媒介的发展，使本来基于技术性理由而形成的代议制有可能因 为这些新技术的发展而失去其代议的作用。毋庸置疑，技术的发展已经完全可以将其列 入即将实现的大纲之中。过去只有通过中介才能表达的国民意志，现在可以在瞬间得以 传递。”[14](第171页)虽然科技的发展难以一下就使代议制被取代，但在小范围内的 确具备了实现直接民主制的可能性。在瑞士的某些州一直是实行直接民主制，事实上并 没有迹象表明它与环境是相互排斥的。[15](第204页)政治生活中的一般规律是，随着 公民素质的提高与科技的发达，直接民主制的比重会相应增加。当然 《论民主政治中的委托—代理关系(第3页)》
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