对减轻农民负担问题的深层次思考

民的主  要义务；在社会保障制度上，国家只负担城市市民的就业和培训，城市市民下岗、失业  有“低保”或失业救济金，农民失业则只能自谋生路，无人问津。国家每年为城市居民  提供各类社会保障(如失业、医疗、养老、救济、补贴等)成百上千亿元，而农民生老病  死伤残就只能自己照顾自己。不仅如此，农民还要为政府分担补助救济农村五保户和烈  军属(从“三提五统”中解决)。对于农民来说，不存在什么童工、双休日、退休的问题  ，从小就得干活，一直劳累到年老死去，大多数农民有了病无钱医治，就靠“忍过去”  ；在公共基础设施建设上，城市道路、公共交通、城市绿化、城市供水(电、气)等均由  国家投资或补贴，而农村道路、农田水利、农村用电等农村公共基础设施建设则主要由  农民投工投劳集资兴建，且农民用电、用水的价格反而比城市居民用电、用水高出许多  。此外，在兵役制度、国家招公(公务员)制度、高校招生制度乃至住房补贴等各个方面  ，都明显地存在着城乡有别的“双重标准”，平均的“国民待遇”不复存在。这种人为  制造的城乡差别，是建国以来中国农民承受的又一项沉重的制度性负担，这种实行“双  重标准”的城乡分治政策，是“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的制度根源。
　　在深化经济体制改革中，当前应当采取有力措施废除城乡隔离政策。在户籍制度上，  废除二元户籍制度，实行城乡一体化的户口登记制度和居民身份证制度，尽快将户籍制  度的改革从中小城镇扩大到大中城市，撤除人为的樊篱，万众一心推倒“户籍墙”。公  民的居住和迁徒自由作为公民的一项基本人权，广泛地被世界各国法律以及国际组织所  接受。联合国《公民权利和政治权利国际公约》明确规定：“合法处在一国领土内的每  一个人在该领土内有权享受迁徒自由和选择住所的自由”。早在1954年新中国的第一部  宪法中，也曾赋予了公民这样的权利。但1958年颁布的《户籍登记条例》取消了迁徒自  由的规定。应恢复公民的居住和迁徒自由权，废除限制农民进城的《户籍登记条例》，  制定和颁布确保公民居住和迁徒自由的新《户籍登记法》；在教育制度上，中小学义务  教育是典型的全国性公共产品，全体公民在受教育权上应该一律平等，应明确规定义务  教育的主要责任在各级政府，城乡中小学义务教育由国家按相同的标准统一投入，使城  乡儿童及外出务工、经商者的子女能享受到大致均等的受教育的机会，修改《义务教育  法》，取消要农民自己出钱办教育的教育集资；在就业制度上，建立城乡一体的统一就  业制度，党政机关、国家权力机关、行政机关和司法机关、国有企事业单位应对包括农  民在内的全体公民开放，农民与市民一样应该拥有通过公平竞争到国家机关和国有企事  业单位工作和就业的权利，有直接参与和管理国家政治事务、经济事务和社会事务的权  利；在社会保障制度上，国家应着眼于全体公民；统筹兼顾、公平一致地建立城乡一体  的社会保障制度，让包括农民在内的全体公民平等地享受国家提供的失业、医疗、养老  、伤残等社会保障，这既是社会主义制度优越性的表现，又是《国际人权公约》的普遍  要求。我国政府1997年签署、全国人大常委会2000年批准、2001年7月开始在我国正式  生效的联合国《经济、社会和文化权利公约》明确规定：“人人有权享受社会保障”；  在公共基础设施建设上，应该实行城乡统一规划，国家平等投入，打破城市偏向或城市  中心主义。
　　农村道路、农田水利、农村电网等基础设施是农业发展必不可少的“外部条件”，属  于公共产品。国家不应该一方面在城市基础设施建设上过度超前，“把钱埋在地里”，  而另一方面在农村基础设施建设上却撤手不管，或让农民自己集资或投工投劳解决。
　　　　　　三、深化税费制度改革，统一城乡税制
　　现行农村税费制度是一种合法但不合理的制度。20世纪80年代以来，国家出台了不少  关于农民负担的法律法规，如1985年颁布的《义务教育法》、1991年颁布的《农民承担  费用和劳务条例》、1993年颁布的《农业法》、1998年颁布的《中华人民共和国村委员  会组织法》等等，农民负担应该说还是“有法可依”的。农民现行的有法律依据的法定  税费负担主要包括：农业税(含地方附加、农业特产税、屠宰税、耕地占用税、契税)、  “三提五统”费(村集体提留：公积金、公益金、村级管理费，乡镇政府统筹：农村教  育、计划生育、民兵训练、五保户供养、乡村道路建设等费用)、农民“两工”(义务工  和劳动积累工)、教育集资(用于农村中小学基础设施建设和危房改造等)以及国家规定  的粮食、棉花等主要农产品的定购任务等项。且不说基层政府、部门和单位打着合法税  费之名行“五乱”之实，任意重重加码、巧立名目搭车收费、提高基数变相重复征收等  种种混乱行为(这正是目前农村税费改革、减轻农民负担的主要内容)，单就上述合法税  费负担本身来说，就存在不合理因素。
　　首先，从农业税来看，现行农

业税制主要沿袭1958年颁布的《农业税条例》，1988年  新开征农业特产税，1994年分税制改革后将农业税、农业特产税划为地方税，20世纪80  年代后期农业税逐步由实物形式改为货币形式，直接从农民交售农产品合同订购任务的  付款中抵扣。传统观点认为我国农业税率并不高，但有学者指出我国农业税远远高于发  达国家增值税的基本税率，也高于发达国家农业所实际负担的税率。不过，综观世界各  国税制，基本上不单独设立面向农业和农民的税种。我国单独设立面向农业和农民的税  种的做法有损于税收的统一、公平和中性原则。相对于工业生产而言，我国农业生产的  增值能力是十分微弱的，而对工业品仅就其增值额部分征收增值税、对农产品则就其全  额征收农业税，这对农业和农民显然是不公平的，如果比照增值税对农产品的销售收入  扣除种子、化肥、农药等主要生产资料的投入就其增值部分征税，我国现行农业税率并  不低于工商企业的增值税率，如果比照城市居民就其个人月收入超过800元以上部分才  征收个人所得税，我国绝大部分农民根本就没有达到纳税的起征点。
　　其次，从“三提五统”费来看，20世纪80年代初，随着“政社合一”的人民公社的解  体和乡(镇)政府的建立，明确确立了乡镇政府属于政权组织性质、村级属于农村集体经  济组织性质。从法理上讲，政府除依法征税外，无权“统筹”(或平调)任何经济组织或  个人的财产，法律法规也明确规定“三提五统”属于集体资金性质，应归集体使用，而  实际上成为“二税”性质，几乎全部由乡镇政府凭借行政权权力强行统筹，成为乡镇财  政重要的收入来源。“三提五统”实质上是政府凭借政权力量和行政手段在法定税收负  担之外对农民的又一重超经济强制，变相平调了农民的财产

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