政府在区域协调发展中的基本指向

　　区域收入水平协调与政府的作用
　　
　　区域收入水平协调是指各地区之间收入差异要在充分发挥市场机制的前提下，通过政府有效干预，如采取各种转移支付、政策倾斜手段加以控制和调节，加快落后地区的发展，将地区发展水平差距甚至收入差距控制在适当的范围内。收入水平协调的含义不是指收入差距越小就越协调，如果把协调等同于收入差距的最小化或收入分配的绝对平均，势必会打击各地区的生产积极性。
　　
　　扶持机制是实现区域协调发展的重要手段。仅靠市场机制，区域发展不平衡的问题在短时间内仍很难解决。在市场机制充分发挥作用的基础上，加大政府特别是中央政府的基础设施投资力度和优惠政策调节力度，才能加快落后地区的发展速度，更好地促进区域协调发展。
　　
　　我国现行的中央财政转移支付政策，不能有效地发挥转移支付在缩小地区经济差距中的作用。从1994年起我国推行分税制改革，中央政府采取“存量不变，增量调整”的税收返还办法。由于税收返还额是依据基数法来测算的，这样经济发达的东部沿海地区自然返还得多，经济欠发达的中西部地区则返还得少。该方法不利于促进地区间财政能力均衡和缩小地区间的差异。中央政府对地方政府的转移支付应按照“因素法”来确定转移支付额，所考虑的因素应包括经济发展水平、税赋高低、城市化水平、人口、教育状况、地方财政能力、财政支出的需求等方面。
　　
　　互助机制是实现区域协调发展的重要补充。互助就是先富帮后富。为消除贫困，国家在加强用于扶贫的财政援助的同时，向地方政府和有关部门直接下达了对口帮扶脱贫任务和对口支援三峡库区移民任务，动员经济发达省市对口帮扶西部贫困省、自治区，对口支援三峡库区移民，1996年10月，中国共产党中央国务院在《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》中明确确定了各省对口帮扶脱贫对子。国家实施的西部大开发战略进一步推动了东部地区发达省市对口帮扶西部省区，有力地支持了西部地区的脱贫致富和经济发展。东西部对口扶贫效果明显，全国对口支援西藏成效显著。今后，在总结经验基础上，要鼓励发达地区采取多种方式帮扶欠发达地区，在继续搞好资金和项目援助的基础上，加大技术和人才援助力度，将外生援助转化为内生机制。由简单的“输血”型转变为增强被帮扶方的“造血”功能。此外，要创造有利于西部地区经济发展的财政金融政策环境，刺激需求，拉动经济快速发展，以逐步缩小西部地区与发达地区的经济差距。但是，仅靠优惠的政策环境并不能完全解决投资效率问题，改进投资效率在制度层面上主要取决于企业制度的改革、市场制度的完善和政府管理体制的改进。
　　
　　区域基本公共服务协调与政府的作用
　　
　　区域基本公共服务协调是指各区域基本公共服务水平必须配合适当，并逐步达到均等化，能够覆盖全体公民，满足公民对公共服务资源的最低需求，获得最基础性的生存需要和社会需要。我国现阶段的基本公共服务，至少包括四个方面：（1）基本民生性服务，包括就业服务、基本社会保障、基本社会救助等；（2）公共事业性服务，包括义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等；（3）公益基础性服务，包括公益性基础设施、生态环境保护等；（4）公共安全性服务，包括生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等。区域基本公共服务属于公民应享有的基本社会福利和生存发展的权力。落后地区往往比发达地区更需要这种基础性服务，就此而言，缩小区域之间基本公共服务水平的差距，也是缩小区域经济差距的基础条件，甚至比缩小区域经济差距更重要。
　　
　　要逐步实现城乡之间、区域之间公共服务均等化，必须强调各级政府的责任，如加大财政支出、调整财政支出结构、明确中央和地方的事权、加大纵向和横向转移支付的力度、完善省以下财政管理体制、建立以提供公共服务的业绩为导向的干部政绩考核制度、建立中央对地方的公共服务问责制、探索部分基本公共服务的民营化和市场化运作等。另外，推进人口向城市聚集，扩大城市平均规模，集中提供基本公共服务，降低基本公共服务的供给成本与管理成本。
　　
　　要提高地区基本公共服务供给水平，需要解决机制方面存在的问题。一是建立科学的决策机制。政府对基本公共服务供给进行科学规划，可以使政府在基本公共服务供给上避免盲目性和冲动决策。二是建立激励机制。必须改草地方政府业绩考核机制，把基本公共服务有效供给状况与居民满意度纳入政府业绩考核范围，促进政府职能向服务型政府转变。为保证基本公共服务供给中的多元投入，要给予土地、财政、税收、金融等方面的政策优惠，鼓励企业、社会公益组织等以各种形式参与到基本公共服务供给领域。三是建立合作机制；做好区域间基本公共服务的对接，积极推进区际医保、社保的流转衔接，为人员区际自由流动提供便利。四是建立监督机制。为保证基本公共服务供给的质量，杜绝基本公共服务供给在招投标、投融资等环节滋生腐败，需要加强基本公共服务供给方面的政务公开，建立健全公众参与监督的有效机制，构建监督主体多元化、监督形式多样化、监督制度规范化和法制化的强大的监督体系，通过上述机制设计，形成一种政府主导、多元投入、分类管理、广泛参与的基本公共服务供给模式。
　　
　　区域主体功能协调与政府的作用
　　
　　区域协调发展要求各区域的经济发展与资源和生态环境必须相配合、相适应，经济发展不能以破坏生态环境为代价，经济发展应该有利于生态环境的不断改善，优美的生态环境有助于经济的可持续发展，同时也是福利水平提高的标志。这就要求各地区依靠科技进步，节约资源与能源，减少废物排放，实施清洁生产和文明消费。
　　
　　我国主体功能区的划分就是根据各个区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等因素，对区域的主体功能进行定位，划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，以便使各区域的经济发展与其资源环境状况相适应。
　　
　　经济理论认为，不同类型的主体功能区，其空间经济价值与空间社会价值具有很大差异。即使是同样的生产要素，投入到不同空间的产出也会有很大不同。优化开发区的要素空间聚集程度较高，但空间的经济价值创造接近极限，需要加快产业的升级与转移，提高资源的利用效率，并发挥其扩散与带动功能，实现空间价值链在重点开发区的延伸：重点开发区的空间经济价值提升潜力最大，需要重点开发以实现空间价值的最大化。限制开发区与禁止开发区的空间经济价值相对较小，但却具有极大的社会价值，对重点开发区、优化开发区具有巨大的正外部性。由于不同类型主体功能区的空间价值不一样，因此，必须对不同空间的功能进行合理分工，优化开发与重点开发功能区应以提高空间的经济价值为主，同时加大对限制开发与禁止开发功能区的合理经济补偿；限制开发与禁止开发功能区则应以提高空间社会价值为主，发挥空间价值的正溢出效应，实现区域协调发展与社会经济的可持续发展。
　　
　　主体功能区建设要实施差别化区域政策。 (凹丫丫范文网　fanwen.oyaya.net) 财政政策要增加对限制开发区和禁止开发区用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，使当地居民享有与其他地区居民大体相当的公共服务：投资政策要大力支持限制开发区和禁止开发区的公共服务设施建设和生态环境保护，重点支持重点开发区的基础设施建设：产业政策要引导优化开发区提升产业结构，引导重点开发区加强产业配套能力建设，主动承接东部劳动力密集型产业的转移，从严控制禁止开发区不符合主体功能定位的产业扩张：土地政策要实行严格的土地用途管制，对优化开发区和重点开发区在节约集约使用土地的前提下，适度有序增加建设用地总量；对限制开发区和禁止开发区，则必须实行最严格的耕地保护政策，从严控制农用地转用：人口政策要积极探索并力争突破户籍限制，鼓励引导限制开发区和禁止开发区人口向优化开发区和重点开发区集中。绩效评价要针对不同功能区确定相应的发展考评体系，对重点开发区要综合评价经济增长的效益指标、工业化和城镇化水平等；对限制开发区要突出生态修复和特色产业带动等方面的评价；对禁止开发区必须以生态环境保护作为重要考评标准。
　　
　　根据区域空间的发展特征而确定主体功能区，由于明确了各类功能区的功能定位，使得区域政策的制定具有明确的导向性，这将极大地增强区域政策的有效性，通过区域政策来推动不同区域的发展，最终实现协调发展的目标。
　　
　　［本文为国家社会科学基金项目（课题批准号09BJL018）、上海市重点学科（B802）和上海财经大学211工程三期的研究成果。］