政府在区域协调发展中的基本指向

政府在区域协调发展中的基本指向
　　
　　作者/豆建民
　　
　　内容摘要区域协调发展是指各区域之间的经济社会发展的相互配合。区域协调发展具体体现在区域之间的经济关系协调、区域之间的产业结构协调、区域之间的收入水平协调、区域之间的基本公共服务水平协调、区域之间的主体功能协调等方面。在促进各个方面的协调发展中，必须充分发挥市场机制与政府调控的作用，处理好政府与市场之间的关系。其中，政府调控是为了弥补市场机制的失灵，各级政府应当在五大方面的协调中发挥重要作用，以便更好地实现我国区域协调发展的总体战略。
　　
　　关键词区域协调发展政府作用收入水平公共服务主体功能
　　
　　作者豆建民，上海财经大学统计与管理学院区域经济研究中心教授、博士生导师。（上海：200433）
　　
　　改革开放以前，我国区域发展战略主要是以生产力平衡布局为指导思想，强调沿海和内地的平衡发展。改革开放以后，特别是20世纪80年代，我国生产力布局和区域发展的指导思想开始转向强调不平衡发展，实施了向优势地区特别是沿海地区倾斜的非均衡发展战略，形成了优先发展沿海地区的区域不平衡发展战略。进入20世纪90年代，我国提出并实施区域协调发展战略，强调区域发展的协调性。1999年以来，我国又先后提出了坚持实施推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，以更好地促进区域协调发展。而“十一五”规划纲要提出了主体功能区规划，将国土空间划分为四类主体功能区是对区域发展总体战略的进一步细化，是在区域发展中贯彻落实科学发展观的重大战略举措，是促进区域协调发展的新思路与新途径。
　　
　　区域协调发展的市场机制与政府作用
　　
　　区域协调发展是指各区域之间的经济社会发展必须相互配合。具体地讲，区域协调发展体现在五大方面，从区域协调发展的经济内容来看，要协调区域之间的经济关系，形成紧密的区域合作机制；要协调区域之间的产业结构，合理分工，优势互补；要协调区域之间的收入水平，将差距控制在适当的范围内。 (范.文.先生网　fanwen.oyaya.net) 从区域协调发展中的社会发展来看，要协调区域之间的基本公共服务水平。从区域协调发展中经济发展与资源环境的关系来看，要协调区域之间的主体功能。
　　
　　诚然，要实现区域经济的协调发展，一是通过市场机制进行协调，二是通过政府调控进行协调。其中，政府调控是为了弥补市场机制的失灵，而不是代替市场机制，两者相互依赖、相互补充。政府调控分为直接调控和间接调控两种。直接调控指政府采取行政手段或直接援助投资的方式，例如通过转移支付、政府直接投资等手段，协调区域发展。间接调控指政府通过制定区域战略规划、法律制度设计、体制机制改革和实施财税政策、金融政策、产业政策等区域经济政策，间接地引导企业和市场行为，从而达到协调发展的目标。
　　
　　实现区域协调发展这一长期战略任务，必须充分发挥市场机制与政府调控的作用，处理好政府与市场之间的关系。要正确界定和划清政府与市场的职责，各司其职，政府既不能越位，也不可缺位。要充分发挥市场在配置资源中的基础性作用，引导各类企业在促进区域经济发展中发挥积极作用。市场机制是实现区域协调发展的根本途径。区域发展不平衡是自然、历史、经济和政治的各种因素综合作用的结果，与市场经济体制不完善、市场配置资源的作用没有充分发挥有很大关系。因此，政府要把支持的重点放在推进改革，完善市场经济体制，实现体制机制创新上，主要依靠市场加快区域发展。
　　
　　制定和实施区域发展规划是实现区域协调发展的重要途径，因此必须规划先行，统筹考虑，制定出超越现有行政区划，能够协调区域内各方利益的区域总体和专项规划。从区域总体规划来看，我国既有国家部委牵头编制的区域总体规划，也有地方政府牵头编制的区域总体规划，例如，2002年，国家发展计划委员会和国务院西部地区开发领导小组办公室等部门研究编制了《“十五”西部开发总体规划》，2009年，国家发改委发布了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》。随后，国务院先后批复了《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》、《关中一天水经济区发展规划》、《江苏沿海地区发展规划》等7个规划。2010年，国家发展与改革委员会批复了《长江三角洲地区区域规划》，明确了长江三角洲地区发展的战略定位，即亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群。
　　
　　从专项规划的领域来看，区域规划应该首先包括建立区域共同市场，消除地区之间的市场壁垒，节约市场交易的制度成本，如产品物流市场的规划、资本市场规划、产权和技术交易市场规划、人才市场规划、旅游市场规划等。便捷的交通可以大大节省交通运输成本，因而区域规划的领域应包括涉及各方利益的综合交通系统等基础设施建设，以及协调衔接如公路、轨道交通、铁路、机场、内河航运、沿江岸线港口功能等的规划。生态环境恶化是消费和生产活动中产生的负外部效应，区域规划也应包括区域生态环境的共同保护和治理问题规划。能源短缺会对经济生活造成巨大冲击，因而必须加强区域能源供应系统规划，包括石油、煤炭、电力、天然气、电网、管网等规划。
　　
　　区域规划旨在弥补市场机制的失灵，实现区域的整体效率：制定区域规划首先要具有科学性，要经过反复的科学论证，经得起历史的检验，规划不能变成地方政府向中央政府争取利益的短期工具，其次要保证区域规划的落实，制定的区域规划必须具有法定约束力，对于明显违反规划的地方政府和有关当事方，要有有效的惩处机制。因此，必须通过立法的形式使区域规划具有权威性。
　　
　　区域经济关系协调与政府的作用
　　
　　各区域之间的经济关系必须是相互配合，紧密合作，商品和要素在区际间自由流动，商品市场和要素市场是高度一体化的，而不是相互割裂的。建立区域合作机制是实现区域协调发展的重要途径。合作机制就是在区域之间，由政府搭台、企业唱戏的机制。区域经济合作要坚持在政府的指导下，“以市场为导向、以企业为主体、以效益为中心”，逐步推向深入。合作各方要根据市场需求，在自愿基础上开展联合与协作，做到“优势互补、各展所长、互惠互利、共同发展”。目前，一些地方政府为了地方经济利益，仍存在着各种形式的地方保护主义在区域经济合作中，政府不但要承担“动员者”的角色，更应担当“清障者”、“服务者”的角色，必须打破这些阻碍区域合作的壁垒，加快建立全国统一市场，实现各地区之间商品和要素的自由流动，提高各地区之间经济技术合作水平。地方政府还应制定相应的鼓励合作的优惠政策，使各地的规划、政策在地区之间协调一致，有意识地组织各种跨地区的协调会、高层领导对话，促进信息沟通交流？在跨地区的大型基础设施建设中，如打通交通要道等，政府具有重要的协调作用：政府应致力于对内对外进一步开放制度环境建设和提供相关的服务，实现各地规则的互认，以优质的服务创造良好的投资环境。通过加强区域经济合作，地方政府可以更好地发挥推动、引导、协调作用和服务功能。
　　
　　建立区域经济合作的稳定的协调机制，可以有效地减少区域之间的经贸摩擦，增进市场的一体化进程，实现区域的共同发展。区域经济合作的协调机制包括中央政府指导、地方政府协商和市场中介组织三个层面。中央政府可以考虑由国家发改委等有关部门领导和区域经济专家组成“区域经济协调发展指导委员会”，其主要职责是对区域经济协调发展提出战略性、方向性的指导意见，并协助解决与国家规划、有关政策的衔接事宜。地方政府协商主要是通过区域经济合作组织展开。我国一些地方政府为使经济合作长期化，积极寻求组织制度依托，自发地联合起来成立省际、省毗邻地区、省内、城市间的经济合作组织，如西南六省区市七方经济协调会、长江三角洲城市经济协调会、黄河经济协作区等。这些合作组织要发挥协调作用，关键是建立一套制度化的议事和决策机制，并建立起一套功能性机构。此外，鼓励建立各类民间的跨地区合作组织，如区域性联合商会和行业协会、大企业联合会、中小企业联合会等，联络地区内主要企业，同时借助于电子网络的信息交流平台沟通行业信息，筹划行业内或跨行业跨地区的企业合作活动。
　　
　　区域产业结构协调与政府的作用
　　
　　区域产业结构协调是指各区域的产业之间能够充分发挥资源的比较优势，并按产业关联不断进行优化重组，形成互相支撑、互相补充、互相推动的合理的动态区域分工体系。各地区按照比较优势、竞争优势进行专业化生产，是生产专业化的空间表现形式和地域分工的结果。我国各地区自然资源禀赋、劳动力工资成本、技术水平、人力资本、交通通讯等基础设施条件存在较大差异，因而在不同地区生产同一产品的成本不尽相同，地区专业化生产可以发挥成本优势。另外，地区专业化有利于发挥规模经济和聚集经济效应，发挥竞争优势，最大限度地提高生产效率，增强国内和国际市场的产业竞争力。
　　
　　在市场经济条件下，各级政府要充分发挥在调整区域产业结构中的规划、引导和协调职能。地方政府制订区域产业发展规划，要避免不切实际、好高骛远，要结合自身的比较优势。中央政府则要综合运用产业政策、区域政策、财税政策、金融政策、投资政策等来引导区域之间的产业合作和产业转移，从而实现产业的存量调整和增量调整。产业政策和区域政策应该相互补充、相互协调，不能相互矛盾。产业政策的制订和实施必须注意其区域效应，充分考虑发挥地区优势和地区合理分工，避免条块失衡和二元经济。区域政策的制定和实施必须注意其产业效应，充分考虑产业专业化、高度化和经济规模，避免重复建设和地区壁垒。运用产业政策解决产业结构失衡问题时，应顾及到一些地区的基本利益，运用区域政策加快地区经济发展时，应对产业专业化分工和产业协调发展予以足够的重视。