俄罗斯中央与地方政府间财政关系研究

nbsp;　4　　　12　　　　4　　　13
限制最高税率的税　17　　　　2　　　31　　  　2　　  　31　　  　1
其中利润税　　　　15　　　n.a.　  　20　　　n.a.　　　25　　n.a.
其他税　　　　　　14　　　  12　　　15　　　15　　  　18　　　15
非税收收入　　　  　6　　　　4　　　  6　　　  4　　　　6　　　  4
从其他预算级次　　30　　  　32　　　19　　　25　　　  18　　　28
和预算
外基金获得的进款

　　
　　资料来源：［俄］《经济问题》2001年第4期。
　　  （二）按各级政府的职能及权限划分其支出权限和范围
　　在1998年以前，俄罗斯各级政府之间的财政支出权限总的还是缺乏明确划分的。这种情况无论是在联邦与联邦主体权力机构之间，还是在联邦主体与地方政府之间均不同程度地存在。形式上，俄罗斯为地区和地方政府确定了财政支出权限和范围，并将对住宅公用事业和运输业的补贴支出，以及维护地区级道路的支出都固定给了地方。此外，地方政府与联邦中央政府之间对教育、卫生、社会政策和经济补贴等共同性支出的拨款责任也做了划分。但俄罗斯联邦政府在把支出责任及义务划定给各级财政时，并不为其提供自主确定财政规模和财政拨款的实际权利。由此看来，俄地方财政大部分支出的规模和结构仍由联邦政府实行硬性调节。而且在20世纪90年代，根据相关的联邦法规，联邦政府通常将没有收入来源做保证的很大一部分支出责任及义务交由地区财政和地方财政承担。因此，俄罗斯各级财政支出权限划分不明确不合理的基本问题尚未彻底解决。这方面的问题甚至在20世纪90年代后半期表现得更加突出（拉夫罗夫，2001）。
　　已经生效的预算法典虽然对固定财政支出权限和责任问题做了明确规定，但距离中央与地方政府间财政关系的改革目标尚有一定差距。更准确些说，预算法典只是对联邦主体和地方政府增加财政支出规定了限制措施。强调各联邦主体和地方政府无权在一个财政年度内通过关于财政支出增加或其他财政级次收入减少的决议，即各级地方政府的财政支出权限和责任只能限定在联邦法律规定的范围内，不能自行加以变更。此外，虽然早在预算法典生效前的1999年，俄财政部就对规定各级政府财政支出义务和权限的有关法规进行了清理，并提出划定联邦财政、地区财政和地方财政支出权限的基本方案，但联邦法规规定地区财政和地方财政要承担没有拨款来源做保证的各种义务，仍是造成各级地方财政收支长期不平衡的基本原因，也是政府间财政关系改革的主要障碍。有资料表明，1999年仅一些最大的不拨给资金的“联邦政府委托项目”，就约占GDP的8%，即相当于地区自有收入的60%。
　　综上所述，由于俄罗斯中央与地方政府间的财政职能界定不清，支出责任划分不甚明确或不具体，一方面容易造成联邦中央政府支出责任的转移和重新分配，形成对地方财政的“摊派”，扭曲中央政府与地方各级政府的财政支出责任；另一方面又促使地方政府同中央政府在财政收支问题上讨价还价，从中不断攫取地方经济利益。更有甚者，俄罗斯政府间财政支出责任划分的不清晰或不具体，与政府间财政收入的明确划分形成了尖锐的矛盾和强烈的对比。在这种情况下，联邦政府既框定中央与地方各级政府的财政收入，又限制地方政府根据自己需要而进行的财政支出，而中央政府的财政支出责任可以随时转移给地方，从而加重地方政府的财政支出压力。
　　  二、中央与地方政府间财政关系的两大特点
　　  （一）实行分税制
　　1994年后，俄的分税制改革取得较大进展，实行分税制成为俄罗斯处理各级政府税收权限问题的重要手段。分税制实际上可分为两种类型：彻底的分税制和适度的分税制。所谓彻底的分税制，其主要特点是只设中央税和地方税，不设共享税，而且中央政府和地方政府在税收立法、税收征管等方面的权限及责任完全分开。它们各自根据本级财政的实际需要和实际可能独立确定税费的征收，税收收入也全部纳入本级财政。所谓适度的分税制，其主要特点是既设中央税和地方税，也设共享税，而且税收立法权集中在中央。联邦中央政府规定明确且详尽无遗的各种税费清单，但地方政府有权在法律规定的范围内设立一些具体税种，具有一定的税收管理权限。
　　从1999年1月1日《俄罗斯联邦税法典》生效前的情况看，俄实行的是适度分税制。这种分税制的最大特点，是联邦中央集中了税收立法权，而且明确规定了中央和地方的税收管理权限及应征收的税种，地方政府在税收上享有一定的自主权利。税法典生效后，俄在中央与地方政府间税收权限的划分问题上有一些新的变化。目前实行的既不是彻底的分税制，也不是适度的分税制，与二者均相区别。实际上，中央政府在税收上仍实行集权，税收的立法包括征收的税种、税率、征税条件和怎样分配，都由中央政府统一制定。具体的税收条例、法令由国家财政部和国家税务总局制定，地方政府只能按中央政府的税收政策法令执行，无权各行其是。但划入地方预算的那部分税收的税率可由地方政府来确定，中央政府则对地方政府规定的税率总规模加以限定。例如，利润税是联邦税，该税的设立和征收办法由联邦中央法律做出规定，而联邦主体只能对该税划入本级地区财政的那部分改变税率。尽管这样会减少地方政府在税收政策上的权限，但能使国家在全国范围内实行一贯的税收政策。此外，根据需要，俄在税收的划分上也表现出一定的灵活性。
　　  （二）实行财政转移支付制度
　　在俄罗斯独立后的最初几年，财政体制和政府间财政关系改革的重点之一，是解决中央与地方政府间的税收划分或税收分享问题。至于政府间的财政转移支付制度，没有受到应有的重视，因而其在俄财

政体制中发挥的作用十分有限。即使联邦政府向地区级政府提供一定数量的财政援助，其规模和分配方向均带有随意性，即缺少转移支付的法律基础和制度保证。自1994年起，俄罗斯对财政援助制度不断进行调整，以“拉平各地区的预算条件”。为此，将需要财政援助的地区划分为接受“一般援助”的地区和接受“特别援助”的地区，并确定两类地区所需的两种规模不同的财政援助数额。在此基础上，中央政府对财政收入低于平均水平的地区按所划定的标准提供“一般援助”或“特别援助”，以使各受援地区的财政收入水平与俄全国的平均水平接近。有资料显示，1994年，为实行财政转移支付制度，筹措财政援助资金，俄联邦中央政府将来自增值税分享收入的16%用于建立财政援助基金。用这笔资金和来自其他渠道的资金向58个地区级政府提供了“一般援助”，另对23个地区级政府提供了“特别援助”。1995年，用于建立财政援助基金的资金已占联邦中央政府增值税分享收入的27%，约相当于增值税收入总额的20%（伯德等，2001，中译本）。尽管如此，当时用于转移支付的财政援助基金仍远远不能满足需要。而且，这种转移支付制度对各受援地区的经济发展和各级地方政府的经济行为产生的刺激作用，远不像联邦中央政府所期待的那样明显。
　　为扭转不利局面，俄政府于1998年7月30日通过了关于1999-2001年预算之间关系改革构想的第860号决议。该决议规定要改变对联邦主体财政援助资金的分配方法，拉平各地区的财政资金保证条件，执行各联邦主体在联邦财政面前的平等原则，并在各地区实行合理的财政政策。与此相适应，俄罗斯开始调整各级财政之间的收支划分，减少地区财政和地方财政的债务，试图消除中央和地区之间在税收及财政关系方面存在的随意性以及“个别问题个别处理”的不正常现象。此后，俄政府2001年8月15日的第584号决议又批准了至2005年的预算联邦制发展纲要。该纲要的主旨是保证地区财政和地方财政收入来源的稳定，明确划分各级财政的支出和收入权限，对用于各地区的财政援助资金实行新的分配办法，保证地区和地方政府的财政独立性和责任，支持地区的经济发展。俄罗斯在编