俄罗斯中央与地方政府间财政关系研究

制2001年联邦预算时，就采用了1999-2001年预算之间关系改革构想提出的对联邦主体财政援助资金的分配方法。
　　应当指出，直到目前，俄罗斯财政转移支付制度本身以及转移支付的核算方法仍是不完善的。相当一部分财政援助资金未经预算批准就进行分配。虽然自1999年实行财政转移支付的新机制和新方法后出现了某些积极的变化，但有专家认为，新方法也存在一定的缺陷，包括：(1)预算调节的范围过大；(2)对联邦主体的同一预算需要多渠道拨款；(3)在政府间财政关系上依然存在着“个别问题个别处理”的情况；(4)对地区的财政支持缺乏明确的目的性；(5)确定财政转移支付的过程与进行的改革缺乏相互联系等（古谢夫等，2001）。虽然俄政府通过的1999-2001年预算之间关系改革构想试图解决这些矛盾，而且强调不能把财政之间的关系仅仅理解为是来自联邦政府的财政援助，但上述问题和矛盾并未得以消除。不仅如此，由于联邦政府每年都改变提给地方财政的联邦调节税提成定额，因而无法保证划归地方的联邦调节税基础定额的稳定。
　　  三、中央与地方政府间财政关系的完善与发展趋势
　　《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》指出：“俄罗斯形成的预算之间关系体系，虽然在90年代进行了改革，但仍不符合预算联邦制的基本原则，不符合国家长期发展战略的要求”。该发展纲要指出了俄罗斯中央与地方政府间现行财政关系体系的主要缺陷：(1)由联邦中央政府各类法规严格规定的联邦主体和地方政府的税收预算权限极其有限；(2)地区财政和地方财政负担过重，联邦中央政府往往让其承担过重的责任和义务，但又不提供相应的拨款来源做保证；(3)对地区财政和地方财政基本支出部分的集中性规定过于严格；(4)依靠联邦税收提成而形成的地区财政收入比重过高；(5)地区财政和地方财政过分依赖于每年规定的联邦税收分割比例；(6)地区财政和地方财政的透明度不够；(7)没有从法律上明确固定拉平预算条件的方法。这些问题导致财政资金的无效使用，加大了各地区间的比例失调，加剧社会和政治紧张局势（阿利穆尔扎耶夫等，2001）。
　　我们认为，上述问题的症结，一是各级政府之间的支出权限缺乏明确划分，这在中央与地区之间以及地区级政府与其下属的地方政府之间均不同程度地存在。二是联邦中央财政的转移支付没有发挥应有的作用，从而使各地区之间的社会经济差距继续拉大。三是联邦中央财政与地区财政之间的收入分配问题没有得到很好解决；四是没有根本解决地区财政与地方财政之间的相互关系问题。联邦主体与地方之间的财政关系实际上完全由联邦主体的法规决定并进行调节，联邦中央政府法规的作用反而很小。正是由于以上诸多问题的存在，《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》提出，必须在俄罗斯中期发展总战略目标内，开始新一轮的政府间财政关系体系的改革。
　　实际上，近几年来，俄罗斯许多专家学者对中央与地方政府间财政关系及其改革问题进行了大量研究。许多专家学者主张，在俄罗斯目前的情况下，必须坚持中央政府对税收的集权管理，一切税收立法和规定均由中央政府制定。他们认为，中央和地方政府在税收立法和税收管理方面各自完全独立的彻底分税制，并不适合俄罗斯。在税收政策问题上赋予地方政府更大的权利目前尚不合时宜。因为：第一，在向市场经济过渡的经济转轨时期，必须将影响经济的杠杆重要集中在联邦中央政府手中。在俄罗斯现实条件下，各级地方政府在税收领域的很大独立性必然会破坏全国范围内经济政策的统一。第二，绝大部分地方政府尚不善于正确利用为它们提供的独立经济权限。在经济转轨时期，中央政府应循序渐进地使地方政府适应新的经济条件。第三，地方政府试图在税收政策上最大限度地考虑本地的具体特点和特殊性，这样容易使它们为满足地方利益而牺牲国家利益。第四，从维护俄罗斯国家体制，保障国家安全的角度出发，也应该限制地方政府的税收独立性。国家必须将足够的财力集中在自己手里。只有这样，联邦中央政府才能握有管理国家经济的主动权。前苏联和俄罗斯的教训都证明，搞地方分裂一般都首先从要求经济上更大的独立性开始；然后逐渐减少国家财政的提成；接下来便将全部税收纳入自己的地方财政，只把固定款项提成给国家财政；再后来就连这些提成款项也以种种借口缩减并很快被地方政府全部截留。因此，从保护俄罗斯的国家整体利益出发，在税收领域向地方政府提供较大的权限是不适宜的（莱温，1997）。
　　诚然，以上只是一家之言或是一部分专家学者有代表性的观点。而据我们对所掌握资料的综合分析，俄罗斯今后对中央与地方政府间财政关系的调整和改革将以预算联邦制为基础进行，其基本发展趋势和方向主要有以下几个方面：
　　第一，调整预算结构，达到财政体制的真正分权化。目前，俄罗斯联邦联合预算税收收入的近一半，以及约60%的非利息支出均集中于地区和地方预算。从这两个数字看，俄罗斯财政体制的分权化程度似乎已经很高。但如上所述，由于地方政府要承担大量不给拨款的“联邦政府委托项目”和其他摊派任务，而地方财政收入除一些地方税费外主要来自于

联邦税收提成和财政援助资金，收入的总规模有限，因而地方财政收入与支出之间往往出现很大的不平衡。财政体制的分权化程度也因此而大打折扣。因此，重新调整预算结构，真正实现财政体制的分权化，是今后俄罗斯调整和改革中央与地方政府间财政关系的首要任务之一。俄罗斯有关专家也指出，俄目前实施的预算纲领以及现行预算结构不能保证联邦中央与预算过程的所有参加者利益的结合，不能保证他们相互权力和责任的统一。因此，应当将改革预算体制的重点集中在预算体制的分权化原则上，以便使地区和地方政府最大限度地充分利用本地区现有的税收潜力（古谢夫等，2001）。
　　调整预算结构和实现财政体制分权化，“首先要求在区域划分的基础上形成能够实现居民地方自治权的这样一种权利、资源和义务分配体制。……必须保证完成国家对居民的义务，并实质性地扩大归地方政权机关管辖的范围。……为此，至2005年的预算联邦制发展纲要建议将地方自治划分为两个层次：与地区的区域行政区划相一致的大城市和大区一级；更低层次的市镇（马克西莫娃，2001）”。诚然，通过调整预算结构真正扩大地方自治权并实现财政体制的分权化，并不意味着目前就要大大削弱联邦中央财政。恰恰相反，就俄罗斯情况而言，在扩大地方自治权的同时，短期内甚至还可能会增加联邦财政的相对规模。这是因为：一方面，目前由地方财政承担的相当大的一部分居民社会保障支出，可能改由联邦财政承担并进行更有效管理；另一方面，既然地区财政和地方财政承担没有拨款来源做保证的各种义务尤其是“联邦政府委托项目”，是造成各级地方财政收支长期不平衡的重要原因，那么缩减或者是将这类委托项目的财政责任转给联邦中央，会有利于这些项目的优化，但同时也会增加联邦财政支出。当然，从长远看，随着俄罗斯中央与地方政府间财政关系调整和改革的深入，如果保证地方财政独立性和财政责任的机制真正得以建立，各地区发展不平衡的差距缩小，俄联合预算中地方预算所占的比重会不断增加，而联邦预算的比重则会逐渐下降。这是一个总的发展趋势。
　　第二，完善和改进财政支出权限的划分。多年来，财政支出权限划分上存在的缺陷一直是困扰俄罗斯中央与地方政府间财政关系的一个“痛点”，因而关于财政支出权限划分问题的争论也一直没有停止过。鉴于此，《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》规定，应当将“支出权限”这一概念以法律形式明确固定下来，并在兼顾地区协调一致性、考虑外部效应、地区差别和规模效益等原则的基础上，确定各级财政支出拨款的总方向。俄许多政府官员和专家学者也极力主张扩大地方政府的财政支出权限。他们认为，一方面要将中央与地方政府的所谓“共同”支出范围缩减到最低限度，另一方面又必须详细地划分中央与地方财政之间的支出责任。为此，应当对已经生效的预算法典做相应的修改，包括：不仅要明确划分各财政级次之间的支出责任和范围，而且要保证地方政府独立确定地方性支出的规模、结构和拨款方式的权限（拉夫罗夫等，2001；赫里斯坚科，2000）。
　　在财政支出权限和责任的划分问题上，俄有关方面以及专家学者达成的另一个基本共识，是今后必须采取有力措施，使地方财政摆脱没有拨款来源做保证的“联邦政府委托项目”的沉重负担。禁止以任何法律和法规等形式向地方财政