日本官方发展援助政策探析

念——为何要提供政府开发援助》，重申国际和平与安全、相互依存、人　道主义、环境保护、支持发展中国家自助努力等ODA的政策理念。1988年版的《ODA白皮　书》也指出：“不仅要有效运用这一援助来实现我国的综合安全保障，还要作为发达的　民主主义国家，为地区乃至世界的和平与稳定作出贡献。”(注：参见[日]佐藤秀雄：　《ODA的世界》，日本图书刊行会1997年版；[日]外务省经济合作局和经济合作研究会　共同出版的题为《经济合作的理念——为何要提供政府开发援助》，[日]国际合作推进　协会1981年版；[日]小野五郎：“经济合作‘理念’的评价”，[日]亚洲经济研究所《　亚洲经济》1991年6月号，第19—34页。)上述文件都把“维护国际和平与安全”放在首　位，强调ODA是维护“综合安全保障”、走向政治大国、构筑国际秩序的必要成本，其　中包括保证国际和平、维护经济大国地位、促进国家间相互依存、创立非西欧发展模式　等多项成本，突出了ODA政策的战略理念和基于国家安全而制定、实施ODA政策的政治动　因，表明了日本ODA在政策理念的层面上战略化的新进展。
　　日本ODA政策理念的战略化体现在投放地域的选择上：既向毗邻中东的土耳其、扼守苏　伊士运河的埃及、控制红海航线的苏丹、与阿富汗交界的巴基斯坦、位于东南亚的泰国　和朝鲜半岛的韩国等具有战略意义的国家提供或增加ODA；又对与西方价值观念不一致　、亲近苏联的越南、柬埔寨、古巴、安哥拉、阿富汗、埃塞俄比亚等国，采取“削减援　助”、“停止援助”、“不再提供新援助”等多种方式予以制裁。这些向冲突地区周边　国家或全球战略要点地区提供的战略型ODA，首先考虑美苏冷战对抗的战略需要，支持　美国的全球战略，不再仅仅考虑是否有利于日本的经济利益，不再讳言作为“西方一员　”的政治立场和意识形态动因，以及支援西方整体战略、维护既存国际秩序的战略意图　。(注：参见五十岚武士编：《日本的ODA与国际秩序》，[日]国际问题研究所1990年版　。)
　　日本战略型ODA按分配对象区分为两种类型：一是对于西方安全具有重要战略地位、与　日本经济利益关系不大、但某些突发性事件或国际危机迅速强化其战略意义的国家。这　类ODA具有随着危机的变化而大起大落的特点，当危机缓解或得到解决，ODA将迅速减少　。如第二次石油危机时，日本对土耳其的ODA从1979年的3200万美元激增至1980年的2.1　3亿美元，增长近6倍。1991年海湾战争期间，日本为多国部队和海湾周边国家提供了13　0亿美元的援助。其中对埃及的援助从1989年的7870万美元增至1991年的6.166亿美元，　对约旦的援助从1220万美元增至4.307亿美元，分别增长6.5倍和35倍；战争结束后，对　两国的援助分别减少到1993年的2.751亿美元和4550万美元。二是既与日本经贸关系密　切、对日本安全具有重要意义，又在西方和美国的全球战略中占有重要地位的国家，如　韩国和东盟国家，日本政府往往结合战略目的和经济需要加强援助。这类ODA具有长期　稳定、波动不大或逐年增加的特点。(注：Juichi  Inada,“Japan's  Aid  Diplomacy:Economic,Political  or  Strategic?”in  Kathleen  Newland  ed.The  InternationalRelations  of  Japan,Macmillan,London,1996,
pp.100-105.)
　　日本ODA政策战略化的最重要特征是承担对美战略配合义务。自日美经济援助政策协商　会议于1978年开始运作后，美国一再要求日本向具有安全意义的战略要点地区增加援助　。1980年，大平首相的私人咨询机构“综合安全保障研究小组”提出的“综合安全保障　”战略指出：对美国具有重要意义的全球战略要点，包括“从军事的视点出发具有重要　战略地位的发展中国家”和位于“国际纷争周边的国家和地区”，日本“不仅要向重要　原材料的供给国提供援助，而且也不能不从军事的视点出发，向具有重要战略地位的发　展中国家提供援助”。(注：参见丹尼斯·雅斯托莫：《战略援助与日本外交》，同文　馆1989年版。)1983年中曾根首相访美，强调日美是“命运共同体”，具有“重要的同　盟关系”，承诺日本将为世界和平与稳定加强对“重点地区的援助”。1988年竹下首相　访欧时发表“国际合作构想”，表示将通过扩充ODA加强国际交流，为国际和平与安全　作出贡献；强调ODA的首要目的不再是“经济合作”，而是“和平合作”；说明日本不　再满足于仅靠ODA的经济效应影响国际局势，而要更直接地在国际事务中发挥更大的政　治安全作用。这一构想表现在具体操作上就是把配合美国全球战略和实现日本国家战略　作为ODA决策的重要参数，即使因此损害一定的经济利益也在所不惜。日本政府把注重　西方总体战略、配合美国全球战略的ODA称为“和平援助”，而学者则直言不讳的称之　为“战略援助”。(注：参见丹尼斯·雅斯托莫：《战略援助与日本外交》，同文馆198　9年版。)
　　　　　　三、ODA政策的政治化与全方位外交
　　冷战结束后，日本政府开始淡化以解决“南北问题”为依归的“经济开发型”ODA，转　而实施基于本国意识形态、价值标准和西方战略要求、对受援国施加政治影响的“政治　战略型”ODA，体现出其积极追求“政治大国”地位的战略意图，以及外交决策自主化　、价值观念多元化、战略预期目标多样化的特点。
　　1990年的日本《ODA白皮书》首次提及“ODA要考虑改变战后以来的传统做法”(注：[　日]外务省：《ODA白皮书》1990年，第3页。)。1991年4月，日本政府阁僚会议通过的　《关于发展中国家的军事支出与我国政府开发援助的实施原则》指出：“(1)为了国际　军备管

理，将注意被援助国军事支出的动向；(2)为了推进国际社会不扩散大规模杀伤　性武器的努力，将注意被援助国开发、制造此类武器的动向；(3)为了防止国际冲突，　将注意被援助国的武器输出输入的动向；(4)注意被援助国在促进政治民主化、引进市　场导向型经济方面所作出的努力，以及对于基本人权、自由的保障情况，同时还要考虑　两国关系、包括被援助国的安全保障环境在内的国际局势、被援助国的经济社会状况等　因素。”(注：[日]佐佐木芳：《跨海出动的自卫队——PKO立法与政治权力》，岩波书　店1992年，第105—106页。)首次全面阐述了ODA政策的新理念。1991年4月10日，海部　首相在众议院预算委员会首次公开提出实施ODA的四项原则。1992年6月30日，宫泽内阁　发表包括上述“四原则”的《ODA政策大纲》，将政治和安全等非经济性因素引入经济　开发型的ODA，使ODA服从于政治、安全的战略需要和意识形态的价值标准，强化了ODA　的政治色彩，并强调如果受援国违反“四原则”，日本将采取削减乃至停止援助等措施　。(注：参见[日]外务省：《ODA白皮书》1992年版，总则部分。)“ODA大纲”的出台使　日本ODA政策实现了法制化、成文化，同时也意味着日本政府以往一贯奉行的“政、经　分离”原则被基本放弃，此后日本ODA的提供与否、金额增减及中止或恢复，将不再主　要考虑受援国的经济状况等纯经济因素，而以政治、安全因素作为重要的、甚至是主要　的参照。这种根本性和方向性的重大政策转变标志着日本ODA政策从“贸易、投资、技　术”“三位一体”的“开发援助”向突出“政治安全”的“战略援助”的转型，是日本　从经济大国走向政治大国的重要标志。
　　如果说20世纪90年代以前日本ODA的发展是通过“倍增计划”增加援助金额的“规模扩　张型”，那么90年代以后则是不断提出ODA政策构想，通过提高ODA的综合效应，谋求在　国际援助体系的各个领域掌握主导权，成为“实际主导型”的ODA大国。主要体现在两　个方面。一是加强环保ODA。日本外交在超越传统政治、安全分野的环境保护等跨国界　问题上的行动尤为引人瞩目，政府在1991年东京国际会

《日本官方发展援助政策探析(第2页)》