日本官方发展援助政策探析
议上发表了《地球环境东京宣言 ·行动计划》；在1992年6月联合国环境与发展特别会议上提出“支援面向21世纪的环 境与开发”的政策构想，承诺五年内提供9000—1万亿日元的环保援助；到1996年已拨 款9796亿日元，提前一年完成所承诺的数字指标；(注：樱井明巧：“地球环境问题与 日本外交”，[日]《国际问题》1997年3月号。)在1997年12月京都会议上努力促成与会 各国签署了关于削减二氧化碳排放量的“京都议定书”。日本还先后两次主持召开“非 洲开发会议”，提出以人道主义、环境保护、相互依存、经济开发为理念的“新开发援 助战略”和“东京行动计划”，得到经合组织开发援助委员会(DAC)成员国的一致赞同 ，成为国际社会援助非洲的指导性政策方针。(注：“日本的ODA：国家利益与国际贡献 ”，[日]《国际论坛》1999年1月。)日本加强环保ODA是想在政治、安全以外的国际事 务上掌握主动权，为在国际新秩序中发挥主导作用打下坚实而广泛的基础。外务省地球 环境大使赤尾信敏对此毫不隐讳：“地球环保事业迄今为止尚无发挥主导作用的国家， ……不管是哪一国，只要对这一事业作出最大贡献，就理所当然地居于领导地位。”( 注：赤尾信敏：“我国的环保外交”，[日]《国际经济论坛》1997年第2期，第9页。)
二是重视人权ODA。日本政府认为：冷战后国际社会的主要矛盾从东西对抗转为南北依 存，南方、北方同生活在一个地球上，彼此利益相辅相成、相互渗透，只有促进南方发 展才能保证北方繁荣，日本ODA政策的重心也应转向构筑稳定的南北关系。20世纪90年 代，外务省先后发表《贫困与人的开发》、《人间开发报告书》等文件，强调通过ODA 缓解和消除对于人类生存、生活和尊严等方面构成的威胁，尤其是人口跨境转移、难民 、毒品、环境污染、恐怖主义、艾滋病、有组织犯罪等全球性问题。1999年日本《政府 开发援助中期政策》明确表示要将“人的安全保障”作为重要的外交课题之一。ODA政 策中的“人权”因素上升，援助重点也从基础设施建设的硬件援助，转向医疗卫生、国 民教育、改善生态环境等“以人为本”的“软件”援助。
日本ODA政策的政治化完成了对外援助从经济开发为主到政治战略为主的理念转换。作 为日本对外关系的重要、有效手段，并与政治大国战略相适应，日本的ODA越来越突出 地为其政治、外交和安全利益服务，以图扩大在国际事务中的发言权和主导权，在配合 美国战略的同时实现本国战略意图和政治安全目标。1998年的《ODA白皮书》指出：“ 我国的援助额已达到如此规模，事实上已具有前所未有的外交意义。”(注：参见[日] 外务省：《ODA白皮书》1998年版，总则部分。)
一是积极承担国际安全责任。冷战结束使两极格局下被压抑的民族矛盾、宗教纠纷、 恐怖主义等不安定因素大规模地释放出来，对世界和平与安全构成了新的威胁和挑战。 如何消弭或控制这些危险因素，成为日本ODA的新重点。1994年版《ODA白皮书》指出： 对于地区冲突“不仅应从人道的观点，而且还应从建设新的和平秩序的观点出发，作出 积极贡献”，(注：[日]外务省：《我国的政府开发援助》上卷，1994年版，第43页。) 提出在国际和平与安全事务方面加强援助、承担责任。自20世纪90年代以来，日本多次 参加联合国维和行动，先后向莫桑比克、卢旺达、柬埔寨派出了维和人员，同时积极提 供经济援助。日本作为东道主先后主持了援助柬埔寨、阿富汗经济重建的国际会议，并 成为主要出资国，形成资金与人力同出、政治与经济并举的外交新模式。2001年“9·1 1事件”后，美国军事打击阿富汗塔利班。日本政府依据“联合防卫指针”，通过“反 恐怖三法案”，向印度洋派出多艘军舰、包括具有强大电子作战能力的宙斯盾驱逐舰， 为美军提供后勤支援。这是战后日本第一次在战时向美军提供援助，突破了对美军支援 限制在“平时”和“不行使集体自卫权”的法律禁区。借助“反恐”的时机和名义，日 本终于实现了在联合国维和行动之外，向海外长期派兵的目的。日本舰队所经过的东南 亚国家“之所以作出‘理解’的表态，是因为不想失去日本的援助和日本的大市场”( 注：[日]《日本经济新闻》2001年11月4日。)。ODA发挥了对于日本来说最理想的政治 效应。
二是大力开展“联合国外交”。日本政府把能否出任联合国安理会常任理事国作为是 否成为“政治大国”的标准之一，积极推进“联合国外交”，以ODA开路，争取占联合 国绝大多数的发展中国家的选票。日本对非洲国家的重视开始于20世纪80年代。1985年 ，外务省制定并实施“非洲综合援助对策”，改变ODA对非洲投入过少、相对滞后的现 状。1987年5月，又决定向非洲的最不发达国家提供为期三年的5亿美元无偿援助。90年 代以来，日本政府加大“联合国外交”的力度，于1993年10月以倡议者、东道主、主持 人的三重身份，在东京召开“非洲开发会议”，竭力推动国际社会对非洲的援助。日本 对非援助占其ODA总额的比
三是巩固东南亚“阵地”。冷战后，日本的东南亚外交双管齐下，既坚持援助外交， 更加强政治安全外交。《ODA大纲》明确规定“有必要继续将援助重点放在亚洲地区” 。1993年，宫泽首相访问东南亚，发表被称为“宫泽主义”的政策演说，表示将“积极 参与规划亚太各国之间政治、安全保障的对话”。日本媒体评论说：“以往日本在亚太 地区的作用只表现于经济方面，而‘宫泽主义’则意味着日本在这一地区的突出作用将 扩大到政治和安全保障方面。”(注：[日]《日本经济新闻》1993年1月17日。)在柬埔 寨维持和平与经济重建的过程中，日本既是最大的出资国，也派出了陆上自卫队的工兵 ，“既出钱，也出人”。外务省满意地总结说：“近年来，按照日本一贯倡导的方式， 以东盟国家外长会议为中心的全地区政治、安全保障的对话框架已经形成。”(注：[日 ]外务省：《外交蓝皮书》1999年版，第61页。)到2001年，亚洲国家接受日本ODA占总 额的62.4%，其中日元贷款占92%。(注：参见[日]外务省：《ODA白皮书》上卷，2001年 版，第2章。)
四是开拓新的外交空间。苏联解体和东欧巨变后，日本政府认为：“中东欧诸国、蒙 古、越南等原属于东方阵营的国家转向经济市场化和政治民主化的努力……成功与否， 是一个对今后国际社会的和平与安全有着巨大影响的问题。对此，包括我国的发达国家 决不可等闲视之。因而通过ODA积极支持上述国家经济市场化和政治民主化的努力，就 成为一个重要的任务。”(注：[日]外务省：《ODA白皮书》上卷，1994年版，第43—44 页。)为此，日本与DAC成员国将中亚五国列入受援国名单，开始提供ODA。2002年9月17 日，小泉首相访问朝鲜，与朝鲜领导人金正日会谈，并签署《朝日平壤宣言》。宣布重 开两国邦交正常化会谈，一旦实现邦交正常化，日本将以提供无偿资金、长期低息日元 贷款、国际合作银行的融资和信用贷款等方式，对朝鲜开展经济援助。(注：“朝日首 脑举行会谈”，《人民日报》2002年9月18日。)试图以ODA开路，通过日朝关系正常化 加强对朝鲜半岛局势的影响力。
四、结论
20世纪80年代以后，日本的ODA在国际开发援助体系中的地位日趋重要。与美国注重战 略意义、欧洲各国标榜人道主 《日本官方发展援助政策探析(第3页)》
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二是重视人权ODA。日本政府认为：冷战后国际社会的主要矛盾从东西对抗转为南北依 存，南方、北方同生活在一个地球上，彼此利益相辅相成、相互渗透，只有促进南方发 展才能保证北方繁荣，日本ODA政策的重心也应转向构筑稳定的南北关系。20世纪90年 代，外务省先后发表《贫困与人的开发》、《人间开发报告书》等文件，强调通过ODA 缓解和消除对于人类生存、生活和尊严等方面构成的威胁，尤其是人口跨境转移、难民 、毒品、环境污染、恐怖主义、艾滋病、有组织犯罪等全球性问题。1999年日本《政府 开发援助中期政策》明确表示要将“人的安全保障”作为重要的外交课题之一。ODA政 策中的“人权”因素上升，援助重点也从基础设施建设的硬件援助，转向医疗卫生、国 民教育、改善生态环境等“以人为本”的“软件”援助。
日本ODA政策的政治化完成了对外援助从经济开发为主到政治战略为主的理念转换。作 为日本对外关系的重要、有效手段，并与政治大国战略相适应，日本的ODA越来越突出 地为其政治、外交和安全利益服务，以图扩大在国际事务中的发言权和主导权，在配合 美国战略的同时实现本国战略意图和政治安全目标。1998年的《ODA白皮书》指出：“ 我国的援助额已达到如此规模，事实上已具有前所未有的外交意义。”(注：参见[日] 外务省：《ODA白皮书》1998年版，总则部分。)
一是积极承担国际安全责任。冷战结束使两极格局下被压抑的民族矛盾、宗教纠纷、 恐怖主义等不安定因素大规模地释放出来，对世界和平与安全构成了新的威胁和挑战。 如何消弭或控制这些危险因素，成为日本ODA的新重点。1994年版《ODA白皮书》指出： 对于地区冲突“不仅应从人道的观点，而且还应从建设新的和平秩序的观点出发，作出 积极贡献”，(注：[日]外务省：《我国的政府开发援助》上卷，1994年版，第43页。) 提出在国际和平与安全事务方面加强援助、承担责任。自20世纪90年代以来，日本多次 参加联合国维和行动，先后向莫桑比克、卢旺达、柬埔寨派出了维和人员，同时积极提 供经济援助。日本作为东道主先后主持了援助柬埔寨、阿富汗经济重建的国际会议，并 成为主要出资国，形成资金与人力同出、政治与经济并举的外交新模式。2001年“9·1 1事件”后，美国军事打击阿富汗塔利班。日本政府依据“联合防卫指针”，通过“反 恐怖三法案”，向印度洋派出多艘军舰、包括具有强大电子作战能力的宙斯盾驱逐舰， 为美军提供后勤支援。这是战后日本第一次在战时向美军提供援助，突破了对美军支援 限制在“平时”和“不行使集体自卫权”的法律禁区。借助“反恐”的时机和名义，日 本终于实现了在联合国维和行动之外，向海外长期派兵的目的。日本舰队所经过的东南 亚国家“之所以作出‘理解’的表态，是因为不想失去日本的援助和日本的大市场”( 注：[日]《日本经济新闻》2001年11月4日。)。ODA发挥了对于日本来说最理想的政治 效应。
二是大力开展“联合国外交”。日本政府把能否出任联合国安理会常任理事国作为是 否成为“政治大国”的标准之一，积极推进“联合国外交”，以ODA开路，争取占联合 国绝大多数的发展中国家的选票。日本对非洲国家的重视开始于20世纪80年代。1985年 ，外务省制定并实施“非洲综合援助对策”，改变ODA对非洲投入过少、相对滞后的现 状。1987年5月，又决定向非洲的最不发达国家提供为期三年的5亿美元无偿援助。90年 代以来，日本政府加大“联合国外交”的力度，于1993年10月以倡议者、东道主、主持 人的三重身份，在东京召开“非洲开发会议”，竭力推动国际社会对非洲的援助。日本 对非援助占其ODA总额的比
重逐年递增，1993年达到10%，1994年为10.1%，1995年为12. 6%，(注：[日]外务省：《ODA白皮书》上卷，1996年，第28页。)仅次于对亚洲的援助 份额。1996年8月，桥本首相访问拉美国家，承诺经济援助，以换取对“联合国外交” 的支持。1997年4月，桥本在内阁会议上要求把是否支持日本出任安理会常任理事国作 为提供ODA的参照之一，并指出工作重点是非洲和拉美地区各国。(注：[日]《每日新闻 》1997年4月18日。)在商业利益不大的非洲和拉美投入如此大量的政府资金，似乎背离 了“重商主义”的传统。但考虑到日本谋求安理会常任理事国和非洲40多国、拉美30多 国的投票权，合理的解释是：大力开展“联合国外交”的政治战略意图超越了纯粹的经 济利益。同样，日本在ODA投向的选择和金额的分配上，改善国家形象的非经济性考量 和意图也越来越明显，特别是对低收入国家的援助逐年增加。
三是巩固东南亚“阵地”。冷战后，日本的东南亚外交双管齐下，既坚持援助外交， 更加强政治安全外交。《ODA大纲》明确规定“有必要继续将援助重点放在亚洲地区” 。1993年，宫泽首相访问东南亚，发表被称为“宫泽主义”的政策演说，表示将“积极 参与规划亚太各国之间政治、安全保障的对话”。日本媒体评论说：“以往日本在亚太 地区的作用只表现于经济方面，而‘宫泽主义’则意味着日本在这一地区的突出作用将 扩大到政治和安全保障方面。”(注：[日]《日本经济新闻》1993年1月17日。)在柬埔 寨维持和平与经济重建的过程中，日本既是最大的出资国，也派出了陆上自卫队的工兵 ，“既出钱，也出人”。外务省满意地总结说：“近年来，按照日本一贯倡导的方式， 以东盟国家外长会议为中心的全地区政治、安全保障的对话框架已经形成。”(注：[日 ]外务省：《外交蓝皮书》1999年版，第61页。)到2001年，亚洲国家接受日本ODA占总 额的62.4%，其中日元贷款占92%。(注：参见[日]外务省：《ODA白皮书》上卷，2001年 版，第2章。)
四是开拓新的外交空间。苏联解体和东欧巨变后，日本政府认为：“中东欧诸国、蒙 古、越南等原属于东方阵营的国家转向经济市场化和政治民主化的努力……成功与否， 是一个对今后国际社会的和平与安全有着巨大影响的问题。对此，包括我国的发达国家 决不可等闲视之。因而通过ODA积极支持上述国家经济市场化和政治民主化的努力，就 成为一个重要的任务。”(注：[日]外务省：《ODA白皮书》上卷，1994年版，第43—44 页。)为此，日本与DAC成员国将中亚五国列入受援国名单，开始提供ODA。2002年9月17 日，小泉首相访问朝鲜，与朝鲜领导人金正日会谈，并签署《朝日平壤宣言》。宣布重 开两国邦交正常化会谈，一旦实现邦交正常化，日本将以提供无偿资金、长期低息日元 贷款、国际合作银行的融资和信用贷款等方式，对朝鲜开展经济援助。(注：“朝日首 脑举行会谈”，《人民日报》2002年9月18日。)试图以ODA开路，通过日朝关系正常化 加强对朝鲜半岛局势的影响力。
四、结论
20世纪80年代以后，日本的ODA在国际开发援助体系中的地位日趋重要。与美国注重战 略意义、欧洲各国标榜人道主 《日本官方发展援助政策探析(第3页)》
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