日本官方发展援助政策探析
官方发展援助或称政府开发援助(Official Development Assistance,ODA)作为发达国 家(经合组织国家)对发展中国家提供的赠与比率不低于25%的大规模经济援助，(注：参 见[日]吉川智教：“开发援助合作中的赠与因素概念及其经济学性质”，[日]亚洲经济 研究所《亚洲经济》1986年6月号。本文不拟考察国际组织和民间团体实施的开发援助 问题。)从二战后直到今天，对国际关系的发展变化都具有深刻的影响，因而一直是国 际政治经济学的重要课题之一。日本的ODA在1989—1996年超过美国，成为世界第一援 助大国(除1990年外)，占OECD成员国提供ODA总额的1/4以上。因此研究日本的ODA政策 ，对于分析日本外交，把握其外交战略走向无疑具有重要意义。
一、从“开发援助”到“战略援助”
“开发援助”和“战略援助”是日本ODA政策中具有主导作用的两大政策理念，两者贯 穿于ODA决策和实施的全过程，在不同的时期规定着ODA政策的走向。20世纪70年代以来 ，后者的地位和作用不断上升，成为与前者并驾齐驱的两大支柱理念之一。
“开发援助”的政策理念认为对发展中国家的援助可以促进发达国家的经济利益。(注 ：[日]松井谦：《经济合作》，有斐阁1983年，第134—136页。)二战后，重建国民经 济、重返国际社会是日本国家发展战略的最大目标。因此，日本政府把ODA与本国经济 利益的扩大化紧密结合，并确定与其有着传统经济关系的东南亚国家为首选对象。在双 边援助方面(注：ODA在援助渠道上可以分为双边和多边两大类。)，50年代日本从南亚 、东南亚国家招收的进修生占总数的94%，派往该地区的专家占总数的86.5%。1960—19 78年，日本ODA总额为35亿美元，其中90%投向亚洲，仅东盟五国就占39.3%。1971—198 2年，日本ODA的90%投向亚洲，其中东南亚和韩国占68.5%，南亚28.8%，西亚中东0.7% 。(注：[日]稻田十一：“对外援助”，有贺贞等：《国际政治讲座·日本的外交》第4 卷，东京大学出版会1989年，第184—185页。)在多边援助方面，日本政府于1966年倡 导成立了“东南亚开发阁僚会议”，设立亚洲农业特别基金、东南亚渔业开发中心、东 南亚贸易投资与观光中心，积极推进与东南亚的经济合作。1966年12月亚洲开发银行成 立，日本以2亿美元、18.2%的最高出资率掌握主控权。到1978年，日本取代美国成为援 助亚洲的最大国。(注：根据[日]通产省＜年报＞各年版统计。)ODA推进了日本与亚洲各 国的经济往来，使日本利用亚洲的市场和资源，完成了恢复国民经济的战略任务并转入 高速增长。
鉴于战败国的特殊国情，日本政府强调ODA政策行为的“民间化”，有意淡化官方色彩 ，并于1953年12月提出：对外经济合作主要依靠民间的创意和主动，政府将积极提供帮 助。但实际上日本向东南亚国家提供ODA，主观上具有通过支持美国的亚洲政策和亚洲 盟国来巩固日美同盟关系、维护周边地区稳定的安全战略意图；客观上则借助“替代赔 偿”的形式提供经济援助，与东南亚各国大体上完成“战后处理”，恢复外交关系，实 现了回归国际社会，提高国际地位的政治外交目的。
日本经济在20世纪60年代的加速发展使其ODA事业进入迅速发展阶段。日本加入国际开 发援助体系，成为援助主体国；美国要求日本分担更多的国际责任，成为促使日本扩大 ODA的客观压力；日本国际收支改善，具备了扩大ODA规模的物质能力。于是，日本先后 成立了“海外经济合作基金”(1961)、“海外技术合作事业团”(1962)、“海外移住事 业团”(1963)和“青年海外协力队”(1965)。日本学者认为这是日本ODA事业的开始，( 注：[日]铃木启之：“现代日本对外援助的结构变化”，大阪大学经营学会《经营研究 》38卷3号。)1965年也被称为日本的“经济援助元年”(注：[日]《国际开发杂志》200 2年11月，第36页。)。
70年代，国内外环境发生了对日本有利的变化。美国政府调整外交战略，美苏关系相 对缓和，国际环境相对稳定；经济高速发展使日本综合实力日益增强，国际社会要求日 本提供更多的ODA；同时日本政府的大国欲望逐渐上升，ODA政策开始更多地考虑政治安 全因素，意图通过经济援助维护综合战略利益，非经济性的战略意图日趋明显，“战略 援助”的理念色彩开始强化。尤其是两次“石油危机”后，日本政府加强对中东产油国 的援助，全力开展“能源外交”、“石油外交”，把事关国家生存与发展的“综合安全 保障”作为外交的指导性战略，ODA政策也开始了从“开发援助”为主向“战略援助” 为主的转换过程。
1973年10月，“斋月战争”爆发，阿拉伯石油输出国组织(OPEC)运用“石油武器”， 宣布对支持以色列的美、日等西方国家实行石油禁运。能源供应短缺引发了日本国内的 经济混乱、社会动荡和国民恐慌。因美国不能保障对日石油供应，日本政府以综合安全 保障战略新思维对中东政策进行了重大调整。1973年11月22日，日本内阁官房长官二阶 堂进宣布的“新中东政策”表明了日本从亲美、亲以转为亲阿拉伯国家的重大政策转变 。(注：[日]外务省：《我国的外交近况》，1978年，第24页。)这是战后“唯美是从” 的日本外交第一次在重大地区政策上的“自主决断”。
新中东政策带动了“石油外交”、“援助外交”的展开。1973年12月10—28日，日本 政府紧急派遣副首相三木武夫访问中东八国；12月17日，日本代表在联合国大会投票支 持阿拉伯国家关于对以色列占领区的自然资源拥有主权的提案；12月25日，前外相小坂 善太郎作为特使访问OPEC，承诺援助金额高达5000亿日元。OPEC最终认定日本为“友好 国家”，同意根据日本的需要提供石油。1973—1977年间，日本政府先后派通产相中曾 根康弘、通产相河本敏夫等人携带ODA预案，穿梭走访阿拉伯各国。西方媒体将此描述 为：日本人口袋里揣满了日元去讨好阿拉伯人。1978年9月5—12日，福田首相作为日本 战后第一位出访中东的首相访问了伊朗、卡塔尔、阿联酋和沙特，称中东地区为日本的 “生命线”，(注：[日]《朝日新闻》1978年9月8日。)提升了中东石油在日本外交中的 地位。日本对中东各国提供的ODA从1971年的908亿日元，激增为1974年的3796亿日元， 1975年达到6209亿日元。70年代后期，日本对中东的ODA占总量的10%左右，(注：[日] 亚洲太平洋研究会：《中东的政治形势和日本的选择》，1976年，第171页。)对中东的 贸易额也大幅增长到占日本外贸总额的20%以上，中东成为日本的重要贸易对象。(注： [日]外务省：《我国的外交近况》，1978年，第45页。)
“石油危机”对日本的主权、领土和国民生命财产没有构成直接威胁，但威胁到经济 安全，是日本政府需要依据“综合安全保障战略”加以应对的重要问题。“石油外交” 、“能源外交”是这一战略的第一次外交实践。以ODA为主要手
二、ODA政策的战略化
1979年，苏联入侵阿富汗和越南入侵柬埔寨直接威胁到日本从中东到远东的能源运输 “生命线”安全。日本适应美国的战略，强化西方集体对抗苏联扩张的意识，把ODA作 为战略资源，加大对阿富汗周边和东南亚地区的援助，突出其为国际社会做“贡献”的 战略意图。
1980年11月，日本外务省发表题为《经济合作的理念》的文件，首次公开阐述ODA政策 主张，表示将继续积极配合美国全球战略，向美苏争夺激烈的前沿国家和重点地区提供 ODA，以加强西方阵营在全球战略要点地区的影响力和控制力；同时，为提升日本的国 际政治地位和扩大国际政治影响，将更多的发展中国家纳入援助对象，开展积极、主动 、广泛的“援助外交”。1981年4月，外务省经济合作局和经济合作研究会共同出版《 经济合作的理 《日本官方发展援助政策探析》
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一、从“开发援助”到“战略援助”
“开发援助”和“战略援助”是日本ODA政策中具有主导作用的两大政策理念，两者贯 穿于ODA决策和实施的全过程，在不同的时期规定着ODA政策的走向。20世纪70年代以来 ，后者的地位和作用不断上升，成为与前者并驾齐驱的两大支柱理念之一。
“开发援助”的政策理念认为对发展中国家的援助可以促进发达国家的经济利益。(注 ：[日]松井谦：《经济合作》，有斐阁1983年，第134—136页。)二战后，重建国民经 济、重返国际社会是日本国家发展战略的最大目标。因此，日本政府把ODA与本国经济 利益的扩大化紧密结合，并确定与其有着传统经济关系的东南亚国家为首选对象。在双 边援助方面(注：ODA在援助渠道上可以分为双边和多边两大类。)，50年代日本从南亚 、东南亚国家招收的进修生占总数的94%，派往该地区的专家占总数的86.5%。1960—19 78年，日本ODA总额为35亿美元，其中90%投向亚洲，仅东盟五国就占39.3%。1971—198 2年，日本ODA的90%投向亚洲，其中东南亚和韩国占68.5%，南亚28.8%，西亚中东0.7% 。(注：[日]稻田十一：“对外援助”，有贺贞等：《国际政治讲座·日本的外交》第4 卷，东京大学出版会1989年，第184—185页。)在多边援助方面，日本政府于1966年倡 导成立了“东南亚开发阁僚会议”，设立亚洲农业特别基金、东南亚渔业开发中心、东 南亚贸易投资与观光中心，积极推进与东南亚的经济合作。1966年12月亚洲开发银行成 立，日本以2亿美元、18.2%的最高出资率掌握主控权。到1978年，日本取代美国成为援 助亚洲的最大国。(注：根据[日]通产省＜年报＞各年版统计。)ODA推进了日本与亚洲各 国的经济往来，使日本利用亚洲的市场和资源，完成了恢复国民经济的战略任务并转入 高速增长。
鉴于战败国的特殊国情，日本政府强调ODA政策行为的“民间化”，有意淡化官方色彩 ，并于1953年12月提出：对外经济合作主要依靠民间的创意和主动，政府将积极提供帮 助。但实际上日本向东南亚国家提供ODA，主观上具有通过支持美国的亚洲政策和亚洲 盟国来巩固日美同盟关系、维护周边地区稳定的安全战略意图；客观上则借助“替代赔 偿”的形式提供经济援助，与东南亚各国大体上完成“战后处理”，恢复外交关系，实 现了回归国际社会，提高国际地位的政治外交目的。
日本经济在20世纪60年代的加速发展使其ODA事业进入迅速发展阶段。日本加入国际开 发援助体系，成为援助主体国；美国要求日本分担更多的国际责任，成为促使日本扩大 ODA的客观压力；日本国际收支改善，具备了扩大ODA规模的物质能力。于是，日本先后 成立了“海外经济合作基金”(1961)、“海外技术合作事业团”(1962)、“海外移住事 业团”(1963)和“青年海外协力队”(1965)。日本学者认为这是日本ODA事业的开始，( 注：[日]铃木启之：“现代日本对外援助的结构变化”，大阪大学经营学会《经营研究 》38卷3号。)1965年也被称为日本的“经济援助元年”(注：[日]《国际开发杂志》200 2年11月，第36页。)。
70年代，国内外环境发生了对日本有利的变化。美国政府调整外交战略，美苏关系相 对缓和，国际环境相对稳定；经济高速发展使日本综合实力日益增强，国际社会要求日 本提供更多的ODA；同时日本政府的大国欲望逐渐上升，ODA政策开始更多地考虑政治安 全因素，意图通过经济援助维护综合战略利益，非经济性的战略意图日趋明显，“战略 援助”的理念色彩开始强化。尤其是两次“石油危机”后，日本政府加强对中东产油国 的援助，全力开展“能源外交”、“石油外交”，把事关国家生存与发展的“综合安全 保障”作为外交的指导性战略，ODA政策也开始了从“开发援助”为主向“战略援助” 为主的转换过程。
1973年10月，“斋月战争”爆发，阿拉伯石油输出国组织(OPEC)运用“石油武器”， 宣布对支持以色列的美、日等西方国家实行石油禁运。能源供应短缺引发了日本国内的 经济混乱、社会动荡和国民恐慌。因美国不能保障对日石油供应，日本政府以综合安全 保障战略新思维对中东政策进行了重大调整。1973年11月22日，日本内阁官房长官二阶 堂进宣布的“新中东政策”表明了日本从亲美、亲以转为亲阿拉伯国家的重大政策转变 。(注：[日]外务省：《我国的外交近况》，1978年，第24页。)这是战后“唯美是从” 的日本外交第一次在重大地区政策上的“自主决断”。
新中东政策带动了“石油外交”、“援助外交”的展开。1973年12月10—28日，日本 政府紧急派遣副首相三木武夫访问中东八国；12月17日，日本代表在联合国大会投票支 持阿拉伯国家关于对以色列占领区的自然资源拥有主权的提案；12月25日，前外相小坂 善太郎作为特使访问OPEC，承诺援助金额高达5000亿日元。OPEC最终认定日本为“友好 国家”，同意根据日本的需要提供石油。1973—1977年间，日本政府先后派通产相中曾 根康弘、通产相河本敏夫等人携带ODA预案，穿梭走访阿拉伯各国。西方媒体将此描述 为：日本人口袋里揣满了日元去讨好阿拉伯人。1978年9月5—12日，福田首相作为日本 战后第一位出访中东的首相访问了伊朗、卡塔尔、阿联酋和沙特，称中东地区为日本的 “生命线”，(注：[日]《朝日新闻》1978年9月8日。)提升了中东石油在日本外交中的 地位。日本对中东各国提供的ODA从1971年的908亿日元，激增为1974年的3796亿日元， 1975年达到6209亿日元。70年代后期，日本对中东的ODA占总量的10%左右，(注：[日] 亚洲太平洋研究会：《中东的政治形势和日本的选择》，1976年，第171页。)对中东的 贸易额也大幅增长到占日本外贸总额的20%以上，中东成为日本的重要贸易对象。(注： [日]外务省：《我国的外交近况》，1978年，第45页。)
“石油危机”对日本的主权、领土和国民生命财产没有构成直接威胁，但威胁到经济 安全，是日本政府需要依据“综合安全保障战略”加以应对的重要问题。“石油外交” 、“能源外交”是这一战略的第一次外交实践。以ODA为主要手
段的日本中东外交，不 仅迅速改善了与OPEC的关系，保障了其海外石油供应的稳定，而且使日本ODA进入中东 和北非，开始了其“全球化”进程，产生了具有战略意义的安全保障效应。
二、ODA政策的战略化
1979年，苏联入侵阿富汗和越南入侵柬埔寨直接威胁到日本从中东到远东的能源运输 “生命线”安全。日本适应美国的战略，强化西方集体对抗苏联扩张的意识，把ODA作 为战略资源，加大对阿富汗周边和东南亚地区的援助，突出其为国际社会做“贡献”的 战略意图。
1980年11月，日本外务省发表题为《经济合作的理念》的文件，首次公开阐述ODA政策 主张，表示将继续积极配合美国全球战略，向美苏争夺激烈的前沿国家和重点地区提供 ODA，以加强西方阵营在全球战略要点地区的影响力和控制力；同时，为提升日本的国 际政治地位和扩大国际政治影响，将更多的发展中国家纳入援助对象，开展积极、主动 、广泛的“援助外交”。1981年4月，外务省经济合作局和经济合作研究会共同出版《 经济合作的理 《日本官方发展援助政策探析》
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