电信资费改革存在问题及“入世”的政策取向

内容提要：电信资费改革是我国电信体制改革的最重要内容之一，它的改革直接影响着电信体制改革的进程，特别是“入世”后我国电信业的竞争力。本文分析了我国电信资费改革中存在的问题，提出了加快电信资费改革，尤其是“入世”后电信资费改革的政策建议。

　　一、我国电信资费改革存在的问题

　　电信资费，是指电信企业为用户办理各种电信业务按照规定收取的费用。

　　改革开放以来，我国电信资费进行了较大力度的改革。90年代中期以后，这一改革进入资费结构调整时期。1994年7月，中国联通公司的组建及涉足基本电信业务、无线通信业务和增值业务，打破了中国电信独家垄断的局面，标志着我国在电信领域实施了新的放松管制措施——产业准入，电信资费首次出现由于市场竞争导致调整。从总体上看，我国电信资费改革是由高资费标准、收费项目欠缺合理，朝着降低资费标准、收费项目趋于合理的方向发展。特别是经过近几年来的大幅度调价，我国电信资费已经达到一个新的状态，信息产业部权威人士认为：“与周边国家和地区相比，中国电信价格有高有低，中国的固定电话本地业务和移动电话价格相对较低，但因特网电路出租费用和国际电话通话费相对较高”。比如我国市话资费比许多发达国家还要低，有人认为：我国电信价格大部分已低于世界平均水平。在此，笔者不想仅仅囿于我国与其他国家电信资费比较评述，而是着重探讨一下我国电信资费改革中存在的政策问题。

　　1.电信业缺乏根本性法律依据，电信资费政策存在着随意性偏大的现象。纷争多年的我国电信业根本大法——“电信法”至今仍待出“闺阁”，致使大量的管制政策都来源于法律规范效率较低的部门规章和规范性文件。从电信资费政策来看，虽然“国家计委价格司是全国的价格管理部门，但在很多情况下它是和邮电部门共同负责价格管理，或由它制订价格管理原则，由邮电部门具体实施价格管理”(陈小洪，“中国电信业的初步研究（上）”，DRC《调查研究报告》，1998年第81号)。原邮电部既是国家邮电通信的行政管理部门，又是全国邮电企业的领导机关与经营总部，因此，在制定具体价格时，就不可避免地要考虑部门利益与利润，难以想象电信价格能成为“价值的客观反映”。比如，人们对高额“初装费”的法律依据颇有怀疑，但电信部门通过这一方式收取了大量资金（据估计，占电信固定资产投资总额的30%以上），直到许多地方电信部门已经无法按此高标准收到初装费，即“实际收取的初装费已大大低于国家规定的标准”时，才开始调低收费标准(《国家计委、财政部、邮电部关于电话初装费、邮电附加费等政策的通知》，1996年11月28日。)。再如，今年3月出台的资费调整政策规定：上网费60小时内为4元/小时，超过60小时部分就需按8元/小时交纳。即上网时间越长价格越高。这一措施完全违背市场经济基本原则，必然限制经营规模的扩大、网上中文信息业的发展，最终遏制整个信息产业发展。这种随意性很大的措施遭到各方面的反对和抱怨，不得不于半年后再次出台新政策予以改变（统一调至4元/小时，不受时间限制）。

表2 我国与部分国家本地网（市话）资费比较

国 家 通话费（美元/3分钟） 月租费（美元/月） 初装费（美元） 中 国 0.022 0.91-2.50 最高120 印 度 0.02① 5.40② 23② 泰 国 0.083 2.77 96.99 日 本 0.073 21.67 606.67 美 国 0.064 16.65-20.16 55 德 国 0.123 15.01 61.02 法 国 0.096 12.29 55.13 意 大 利 0.070 18.42 48.36 英 国 0.127 14.33 194.64 瑞 典 0.097 14.23 105.72 新 西 兰 0.076 23.90① 43 巴 西 0.040② 2.70② 1112 荷 兰 0.080 12.31① 104.57

注：①1997年4月数据；②1996年数据。?

资料来源：情报通信手册1999年版，世界电信发展报告1998年等。?

转引自人民日报，1999年11月1日。

　　2.电信业缺乏透明的成本核算及监督机制，资费政策严重偏离经济规律要求。电信资费的规定，应该使电信产品（包括服务产品）价格符合经济规律。即价格由价值所决定，是“价值的客观反映”，并受供求关系的影响。在电信发展的起步时期，国家为加快发展速度，给予电信部门包括制定高额资费标准在内的种种优惠政策，一方面确实达到发展电信事业的目的，但另一方面电信部门依靠垄断定价，制定出远高于经营成本和国际水平的资费水平。由于缺乏透明的成本核算及监督机制，维系高额资费水平便成为其获取暴利的重要手段。即使到了1996年我国电信业出现供给能力过剩、部分省份供给过剩十分突出的严峻情况，电信部门仍维系着高资费水平的状况，这显然不符合市场经济规律、电信业进一步拓展市场、消费者日益增长的消费需求等方面的要求。1998年信息产业部成立以后，这一问题也未能得到有效解决，透明的成本核算及监督机制至今未能形成，致使国内长期研究电信发展的专家也抱怨对电信定价不了解(王小波，“抓住主流全面认识调资”，人民邮电，1999，6，24)。1998年底，国家计委和信息产业部联合举行的电信资费听证会上，仍未提供出与电信成本相关的资料，与会人士无法评判资费合理与否，因而很难消除对随后出台资费改革政策的疑问。?

　　3.我国电信业长期实行高度行政垄断，一方面使高资费水平得以维系，另一方面也“弱化”了电信业的竞争力。根据国际电联最近一次测评结果推算（见表3），1996年我国电信市场已经位居世界第四，电信网已经成为全球第二大电信网。但从表征一国电信业劳动生产率的两项重要指标——电信企业每员工电话主线数和每员工电信业务收入来看，不论与发达国家还是发展中国家相比，我国都有相当大的差距（参见表4、5）。劳动生产率的低下，势必“弱化”电信业国际竞争力，无怪乎各界普遍认为：中国的电信垄断体制导致效率低下，劳动生产率与发达国家相差悬殊；必须引入竞争机制，电信业的效率才有希望赶上发达国家。虽然我国在市话资费方面已经比许多发达国家低，但在国际长途话费、因特网电路租用费等方面远高于许多国家（包括一些发展中国家）。高资费政策，看似增加了电信收入，但也是造成电信业务严重流失的最主要原因。比如电信经营商利用我国与国际长途电话收费差价中存在的商业机会，采用被内地视为非法的“回叫”方式经营电信业务（1995年这一“非法”业务已占内地打往美国国际长途电话的8.5%）。?

表3 全球电信市场前8位的国家或地区 国家/地区

国家/地区 排名 占全球电信市场营业收入（%） 年营业收入（亿美元）