宏观经济政策反思及其转型的框架设计

关于宏观经济政策，未来的宏观经济走势，一些国内外的研究机构、经济学家、国内的一些政府部门，都提出了自己的看法、建议和预测。这里，我拟就财政和货币政策谈谈自己的分析，并给出相应的政策建议。
　　　　　　一、几年来财政政策的方式和效果
　　当1997年我们还在将“九五”期间宏观经济政策的主要任务取向于控制通货膨胀时，当年的零售物价上涨率已经控制在0.8％的水平上了，而1998年零售物价下降到-2.6％。20世纪如年代后期以来，物价持续走低，待业和下岗的职工也越来越多，于是国家采取了积极的财政政策，即每年为此专发国债1500亿至1950亿不等。2003年又要发行1500亿国债，这对拉动国民经济增长是必不可少的。但是，我以为，财政政策的方式和效果值得反思。
　　扩大需求的财政政策至少有三种。第一种是财政赤字向银行透支，银行不借款给财政，用超经济增加货币的办法来平衡，多增加的货币没有相应商品和劳务的保障，分摊在现有的商品和劳务上，扩大需求，引起价格水平的上升。这种办法的使用已经被人民银行法和国际性的银行协议所禁止。从实际的运行来看，由于物价持续走低，流通中货币量增加不多，就是这几年经济发行货币的部分，有一些实际用来补充了银行的资本金，有一些用来核销企业欠银行的不良资产，消化银行中多年的呆坏账，部分用来再贷款。资金这方面的运用，对于扩大需求几乎没有用处。
　　第二种是政府对企业和投资者减征税收，使其投资成本降低，资金盈利水平提高，再投资能力增强，投资积极性上升，从而使社会总投资增加，扩大投资总需求。英国的撒切尔、美国的里根，在经济不振时，都曾用减税的办法进行过刺激；目前，美、英、法、德等国也都在或多或少地用减税来克服各自的通货紧缩和经济不振。
　　这里需要特别指出的是，相反地，增加企业和投资者的税负，是一国在经济过热时抑制投资需求的一种方式。因为增税会降低投资和资金的利润率，加大企业的投资成本，削弱企业再投资的资金能力。
　　第三种是发行国债，财政向银行和居民借款来增加投资，扩大需求，拉动国民经济增长。1998～2002年，各年政府的内债分别为3228亿、3715亿、4157亿、4604亿、5000亿，各年名义增长率为33.9％、14.7％、12.2％、10.8％、8.6％。其中一部分资金投入国债投资项目，购买水泥、钢材、砂石等建材和设备，再加上它的乘数效应，扩大了投资需求，拉动了国民经济的成长。
　　虽然几年来积极的财政政策在扩大总需求方面起了非常重要的作用，但是，其方式和效果我觉得还是需要反思。
　　首先，发行国债扩大总需求与税收增加太快抑制总需求相矛盾，甚至税收增长太快抑制投资使需求萎缩，很可能抵消了由国债发行扩大的总需求。我们来看近几年经济增长与政府债务增长和税收增长的关系（见表1）。
　　表1　财政税收增长、国债增长与经济增长　　单位：％、亿元
　　附图
　　注：本表根据各年《中国统计摘要》和国家税务总局网有关数据整理，其中财政收入增长速度中不包括债务收入。
　　通过表1可以看出，从1999年开始，财政收入（税收和各种向企业事业收取的预算外资金）增长的速度，远高于国债的增长速度；而且国债增长速度从1998年的33.9％下降到2002年的8.6％；到2003年后，国债发行的很大部分要用于还本付息，国债能用于投资扩大需求的规模也相应减少。而这几年，税收的新增加额规模很大，几倍于国债的增加额。因此，可以断定，发行国债扩大的总需求，实际上完全被税收增加所抵消。实际的宏观经济管理政策中我们用了两种作用相反的政策，即发行国债来扩大投资需求，而用增加税收来抑制需求。只不过，税收增长太快，如果再不发行国债来进行平衡，那么税负抑制经济增长的力量会更强。
　　一些学者和政府部门的官员认为，财政收入增长和税收增长快于GDP增长，并没有增加企业的税负，没有影响总需求，也没有致使经济运行过冷。这是一种在经济学上可能是讲不通的说法。供给经济学论证过税负增加对需求的影响，并且以许多国家的数据进行过验证，而且也有通过减税刺激经济增长成功的实例。税负增长快于企业生产和经营的增长，的确影响了这几年企业投资的积极性，使国家不得不以发行国债的方式来弥补社会投资的不足。
　　自1994年税制改革后，从财政收入的纵向分配看，中央从省里集中过多，省里从市地集中过多，市地从县里集中过多，而县则从乡镇、企业和农民头上集中财力。只有这样，县乡镇才能平衡本级预算，才能养活庞大的吃皇粮的公务员和事业人员。这样，中央和省靠税收，市地、县和乡镇靠收费，结果，虽然中央再三强调禁止乱收费、乱摊派、乱罚款，但是地方上从企业和农户中的收费很难减少，而且逐年增加。实际上，如果按照负债、开支、资产、未来收益计算，2/3的县财政几乎破产，3/4的乡镇财政已经破产，4/5的村债务累累，年年增加的税收和收费，已经使许多县乡村中的企业倒闭和濒临倒闭，许多小生产农户加速破产（大多数农业小生产难以为继，农业剩余劳动力向城镇转移，这是一个大的趋势，但是如果收费太高，会加速农业小生产的破产，使城镇在还没有创造很多就业机会的情况下涌入大量的农民，加重城镇的就业压力），于是使得县乡村的税源更加萎缩。形成税费源减少，支出需要量大，越是加重税费征收，税费源越少这样的恶性循环。
　　一些学者和官员总是论证中国的税负如何如何不重，财政比例如何如何在国民收入占的比例低等等。但是，从许多国有企业来看，不仅要交纳17％的增值税、33％的所得税等税项；还要交各种收费、各种摊派、各种罚款，还要订报纸、搞赞助等；还要办社会，支付已经给国家纳税而应当由国家维持的学校、医院、幼儿园等的成本。从个体私营企业来看，除了交正常的税收，各种收费、摊派、罚款、拉赞助、订报刊的“灰税”和“黑税”已经占到企业上交款项的1/2到2/3。企业再投资的积极性和能力受到极大的损害。目前吃皇粮人员（村、乡、县、市地、省、中央各级）福利、办公等费用就要占到国民收入的20％-30％，如果仅仅依靠税收来养活这些人，占国民收入16％左右的税收根本就不够用。我估计，如果将国有企业的社会负担，国有企业税外的各种收费，个体私营企业税外的灰税和黑税算在一起，加上正当的税收，广义的财政分配已经占到国民收入的40％左右。
　　其次，再发行国债来扩大需求和刺激经济增长的政策也受到制约。从国外许多国家实行的财政政策看，它是一个短期的宏观经济政策，一般三五年就应当结束。然而，如果今年消费需求的增长不见增速，社会投资不能替代国债投资，物价仍然低迷，信贷放款仍然相对萎缩，发行国债的政策就不可能退出，这使得短期政策长期化了。
　　问题是即使我们继续实行发行国债来扩大总需求的政策，这种办法的边际作用也逐步下降。从表1我们可以看出，国债的增长率在逐年下降，如果今后的几年里不大规模增发国债，国债的增长可能会趋于零，只能维持经济运行，而失去推动经济增长的作用；另一方面，就是到期的国债需要还本付息，到了还本付息的高峰年，每年发行国债的一半，甚至一半多都要用来还本付息；银行和居民所得的这部分还本付息收入，或者储蓄率很高，或者放贷困难。因而能用于扩大投资

需求，刺激经济增长的国债收入比例下降。
　　第三，常规的财政政策，其目的是通过短期的宏观经济政策扩大需求，拉起物价水平后，社会投资进入，政府投资退出。而且，国债项目主要投资于非经营性的公共设施、生产性的基础设施和能源、电力等基础工业，这些领域的特征是短期内可以增加就业（主要是建筑安装、建筑材料、机械设备等），增加短期的投资和消费需求；长期来看，没有增加就业的持续性。比如一条高速公路，在修筑时，需要很多工人，发放了许多工资，但是建成后，能增加的收费员、维修工人、管理人员等就业岗位非常有限。而由于政府投资的性质，政府投资于竞争性企业的经营和体制风险太大，国债投资基本上不能投资于加工工业和第三产业，而这些领域又是容纳劳动力持续就业的最大场所。这也决定了为什么财政政策是短期的措施，它的目的是刺激社会投资，而如果是用财政政策长期替代社会投资来维持一个国家的总需求，将是一种非常错误的策略。
　　我并没有批评这几年国家税制改革和积极财政政策的意思，而且非常赞同不得已的情况下