论WTO对政府经济行为的影响

　　 关于中国加入WTO的《中国议定书草案》十九个条文，全部针对国家政府行为而确定，这一严峻的现实要求我们应对WTO规则的本质——限制政府直接或间接采取一些可能扭曲贸易流动手段的能力——具有深刻而透彻的理解。加入世贸组织首先是政府入世。尽管近年来中国在不断改革行政管理体制，但对市场经济远未发育成熟的中国而言，长期计划经济历史所积累的行政管理惯性，并未从根本上转变成适应市场经济要求的观念、体制、方法和手段。政企不分、大包大揽、肓目干预是计划经济时代政府行政的典型特点，时至今天，这类“好心办坏事”的政府越位现象仍然存在。加入WTO以后，中国现有的政府行政管理体制将会受到巨大挑战。根据我们已经作出的承诺，中国政府的经济行为必须作出重大调整，甚至是重构。
　　　　一、WTO对中国政府经济行为的挑战是全方位的，从经济法研究的角度，我们将其归结为四个方面
　　（一）行政审批制度必须逐步废除，行政性垄断行为必须禁止
　　WTO的核心是贸易自由化，这一基本原则要求赋予市场主体自由的选择权与自决权，在法律规定的范围内自主经营，在市场机制下自由贸易。这一原则首先对中国传统的政府经济行为的范围和手段提出了挑战，要求我们彻底改变长期以来政府对微观领域的经济活动进行直接管制的方式和对经济活动全面干预的经济管理范围。
　　①按WTO的要求，成员国的企业凡是注册登记后，除了有在国内市场上的销售权以外，都享有进出口的权利。而我国现在并不是所有企业都有外贸经营权，除了外贸企业和外商投资企业外，只有一些重点企业和大型企业经过国家批准有进出口权。同样，在进口产品的数量限制上，中国一直实行的是非关税控制，包括进口许可证和进口配额。
　　②行政审批制度实际上是政府过度干预微观经济的行为。
　　行政审批制大量的表现在国有大型公司的成立以及设立上市公司、基建项目的审批，土地开发、房地产开发等方面，中国的经济实际上变成了“审批经济”。
　　行政审批制度造成了部门垄断和行业垄断，它不仅人为地制造了企业之间的不平等竞争，同时，也为腐败制造了条件。政府过度干预经济的行为，不是市场竞争的结果，而是由于政企不分和政府继续参与企业经济活动造成的。这些政府的行政行为不仅保护了落后，使社会资源不能按照效率的原则在市场上进行合理的配置，而且由于它的权力过度集中而缺乏有效的监督，在很大的程度上引发了社会腐败，损害了政府的形象。
　　行政审批制的作法不仅违反了贸易自由化的原则，也违反了公平交易的原则。中国加入世贸组织之后，政府必须实现其行政职能的根本转变，最关键的就是要改革现行的行政审批制。使行政审批制必须逐步废除。
　　（二）政府经济行为的程序化和公开化
　　政府经济行为的实施必然会给市场主体的贸易活动及其结果带来影响，最终影响贸易自由化的实现。因此，WTO对程度和透明度的要求非常高，它不仅确立了以程度公正来保障实体公正的原则，而且有相当多的关于程度的具体规定，如知识产权保护、许可证的发放、反倾销调查和反倾销税的征收都有明确的程序的具体规定，如知识产权保护、许可证的发放、反倾销调查和反倾销税的征收的关于程序的具体规定，政府行政经济管理权必须遵循既定的程序，并公开政府经济行为的程序。这一方面可以控制政府经济行为，解决权力过分集中问题，防止政府经济行为对贸易主体经济利益的侵占，即使是有损害后果发生，也给受害主体提供救济的渠道；另一方面，贸易主体可以合理预测政府经济行为对自身利益可能带来的影响以便作出有利的经济决策。而在我国，政府经济行为的程序与透明度都十分有限，这将是更大的挑战。
　　政府经济行为中数量最多和影响力最大的是通过制定和发布具有普遍拘束力的规范性文件，对不特定多数人的行为进行管制。而目前可能扭曲市场功能的重要途径也就是人们通常所称的“红头文件”。根据我国有关组织法的规定，国务院可以发布行政法规，国务院各部门及县级以上各级人民政府可以规定行政措施、发布决定和命令；《地方组织法》第61条规定，乡镇人民政府可以发布决定和命令。这些“行政措施”、“决定”、“命令”等都是行政规范性文件，它们的范围广、数量大、层次多。过去，这些规范性文件公布的范围有限、有的甚至就没有公布、也没有法定的公布程序和公布方式。但是，在加入WTO以后，凡是与贸易有关的规范性文件都将接受透明度原则和贸易审查机制的约束，如果不符合WTO规则，极有可能引发贸易争端，启动争端解决机制，甚至有可能引发贸易制裁。在这关的现实背景下，政府经济行为如何实现程序化和高透明度是亟待解决的难题。
　　（三）政府经济权力终局性的丧失
　　WTO为了保护自由贸易目标的实际，规定了较为全面的司法审查制度。司法审查作为一个普遍适用的原则，也就是说，与WTO成员的政府行为有利害关系的当事人均可以请求成员国内法院通过司法审查的方式寻求救济。这一原则对我国政府经济行为的终局权威性提出的挑战。
　　加入世贸组织以后，政府行政面临的最大挑战，也是最为艰巨的挑战就是如何推进依法行政。近年来，尽管依法治国方略已经确立，依法行政亦取得很大的进步，但传统行政管理模式的强大惯性，使人治观念向法治观念的转变步履维艰。一些政府机关仍然习惯于“内部文件”或按“上级指示”行事，而不是依法办事，一旦现行的法律法规与“内部文件”或“上级指示”行事，而不是依法办事，一旦现行的法律法规与“内部文件”或“上级指示”相冲突，许多行政机关最终依赖的还是后一种“途径”办事。
　　司法审查原则，是WTO的又一重要原则，即当事人不服一个国家或地区的行政机关有关贸易事项的决定时，可以向这个国家或地区的司法机关、仲裁机关或行政机关申请重新审查，审查机关应当独立原来作出行政决定的机关，并且公正、及时地作出审查决定。在政府行政领域履行司法审查原则，主要涉及到以监督制约政府为要义的行政诉讼和行政复议制度。
　　中国的行政诉讼制度由1989年4月出台的行政诉讼法确立，行政复议制度则始于1990年12月颁布的《行政复议条例》，并于1999年4月上升为行政复议法。从立法层面考察，这两部法律与WTO规则基本一致，有些条款还高于WTO的要求，当然也不是无懈可击，其主要的立法缺陷表现在，尚未开辟足够的针对抽象行政行为的审查渠道。目前，根据立法所设计的立法监督程序，一般的国家机关、社会团体、企事业单位以及公民对行政法规、地方性法规等有异议，只能提出查审建议，这是一种十分有限的审查建议权。行政诉讼法则将行政法规、规章以及其他规范性文件一概排除在受案审查的门槛外，行政复议法也只是允许申请人对规章以下的规范性文件、亦即人们俗称的“红头文件”提出审查申请。而WTO的司法审查原则，要求一切有关贸易的行政决定接受司法审查，于是中国入世以后，一个必然面临的困境就是，一旦当呈人尤其是境外当事人对政府部门依据行政法规、规章等作出的贸易管理决定不服，进而向法院提起争讼，法院将无法从中国国内法中找到足够的救济办法。因此，入世以后，尽快修改行政诉讼法，进而对中国的行政诉讼制度作出重大改革，将是十分明智的选择。
　　（四）政府经济行为统一性必须强化
　　自由贸易必须有平等的竞争环境和

统一的市场规则，WTO的各种规则最终都为统一的国际大市场而建立，因此，成员国政府必须承担的一项义务就是保障WTO规则的统一实施。《货物贸易总协定》第34条第12款明确规定：“缔约方应当采取一切可能采取的适当措施，保证在它的领土以内的地区政府和当局、地方政府和当局能够遵守本协定的各项规定”。《中国议定书草案》也专门承诺：“中国政府保证WTO协定以及本议定在其整个关税领土内，包括国家一级以下政府部门，统一实施。”从理论上讲，我国的国家结构、立法体制和行政管理体制为WTO规则的统一事实提供了保障。但从现实上看，愈演愈裂的地方保护主义