关于加强税源管理和遏制税收流失的探讨
一、税收流失的症结是税源管理
（一）税源管理薄弱是导致我国税收流失的主要原因
以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的征管模式的确立，实现了由管户向管事的转变，使征纳双方的权力和义务更加明确。但这要求税务机关必须有现代化的征管手段，纳税人必须有较强的纳税意识，各有关部门必须有较强有力的协税护税监督制约机制。由于不具备这些条件，加之取消专管员直接管户制度后，税务机关与纳税人之间传统的联系纽带被割断，税务机关相当一部分人员只能在办税服务厅内坐等纳税人上门申报，忙于将纳税人的申报材料输入计算机，忙于把纳税人申报的税款收缴入库，不能主动到纳税人的生产经营场所去调查了解纳税人的生产经营情况，开展经常性、专项性的税源户调查，对纳税人的基本情况、经营状况、涉税信息缺乏及时准确的掌握。与此同时，在纳税人征管档案资料不全不实的基础上，忽视人的主观能动性，过分依赖计算机，企图以电脑代替管理，结果计算机软件开发和工程技术人员业务素质跟不上，使计算机未能充分发挥作用。稽查系列的重点稽查职能目前又主要放在对税务案件和税务违章行为的查处上，对税源户的日常稽查缺位，加之社会监控网络又尚未完全建立，因而，税源监控措施十分有限，税收征管基础非常薄弱。管户不清、税源不明、一证多摊（点）、无证经营、虚假歇业、“空壳户”的大量存在，使漏征漏管户大量出现，税收流失的问题相当普遍。据一项调查表明，我国每年被偷逃的税款约占同期入库税款的20%左右。问题最严重的是个人所得税，其有效征收只达到50%，而且90%左右都是靠履行代扣代缴义务的单位征收上来的。其他税种的征收虽较个人所得税理想，但也普遍存在跑、冒、滴、漏、偷现象。
（二）近几年税收流失有所遏制也主要是因加强税源管理所致
据有关资料显示，我国税收收入在2000年增幅明显的基础上，2001年继续呈良好增长势头。如2001年前九个月就累计完成11208亿元，比去年同期增长22.7%，增收2074亿元。
税收收入缘何能增长？业内人士认为：“税收收入的高速增长除了经济增长的因素外，主要来自于加强征管转化为增收的成果”，“如果说收入仍有空间，今年的税收收入增长潜力仍然是加强征管，堵塞漏洞”。
加强征管，堵塞漏洞，主要表现在税源控管上。全国税务系统先进典型——青岛市国税局在总结解决“疏于管理，淡化责任”通过加强管理、实现税收增收的经验时指出，“抓大不放小，实施分类管理”，通过专人负责或驻厂员管理，及时掌握纳税人的动态经营信息，对企业的存量税源、增量税源、潜在税源摸清摸透；同时通过贴近式管理，寓服务于管理之中，结合纳税人的实际需要，提供优质服务是实现税收增收的关键。国家税务总局在总结近几年我国在石油行业、出租车行业税收增幅成效显著时指出，推广使用税控装置，有效控制税源是这些领域税收增收的关键所在。也正是因为如此，国家税务总局才强调指出：依法治税，责任在领导，主要靠基层；通过强化税源监控，推动征管改革目标的实现。同时指出：纳税人应当按照规定安装、使用税控装置。
二、进一步加强税源管理应采取的对策
加强税源管理需要在机制上、制度上解决好税源控、管的弱化问题。为此，税务部门必须要做好如下工作：
（一）加强与工商行政管理机关的配合，促进纳税人依法办理税务登记
解决实际管理工作中许多企业和个人在办理工商登记后，不办理税务登记就从事生产经营活动，以致工商登记的户数远远大于税务登记户数的弊病，需要税务机关加强与工商行政管理机关的配合，即税务机关要定期或根据需要从工商管理部门了解登记注册、核发营业执照的情况，以核实纳税人是否依法办理了税务登记。如果发现纳税人有不办理税务登记的，就责令其限期改正，逾期不改正的可由工商行政管理机关吊销其营业执照，并没收非法所得或处以罚款。有关工商行政管理部门在此项工作中应履行的职责，在这次新出台的《征管法》中已有明确的规定，督促纳税人依法办理税务登记的成效如何，关键在税务部门。一些地方推行“工商税务联合发证”的办法，效果不错，值得借鉴。
（二）按照分类管理原则，解决好税源管理初始环节的薄弱问题
实行分类组织与管理，是目前国际上较为推崇的征管组织形式。针对征收、管理、稽查专业化分工后，在税源管理上出现的“管户”与“管事”、“管税”相脱节等管理环节薄弱问题，不少基层税务机关按照纳税人经营规模和类型的不同，在“申报纳税、查管分离”的前提下，推行专管员、联络员和驻厂员等“划片监管”、“驻厂管理”等直接深入纳税户的方式，因地制宜地加强管理环节，取得了明显成效。另外，不少税务机关在“集中征收、重点稽查”之下，按照“属地原则”在基层再设专司税源户管理的机构，以切实加强税源管理的做法，事实上也是一种分类管理的形式。分类管理作为对传统专管员管理制度的“否定之否定”，不仅适应了实际需要，而且是对新的征管模式的完善。因此税务部门必须切实抓好分类管理，以加大对税源管理的力度，把弱化的管理再强化起来。
（三）建立税源户管理责任制度和目标考核制度
税源管理责任到人，谁管理，谁负责到底。为加强对失踪户、漏征、漏管户的控管、打击和清理，基层税务部门可专门设置由三人左右组成的清查小组实施该项工作。同时为确保责任人制度的落实，必须强化目标考核制度，建立一套严密的目标考核指标体系，包括：(1)税务登记准确率（包括漏管户考核率）；(2)纳税申报率；(3)征期入库率；(4)催收催报率；(5)发票核查率；(6)稽查处罚率；(7)强制执行率；(8)举报案件查结率；(9)查补入库率；(10)撤消（复议）率。对考核成绩突出的个人，给予奖励，对不达标的，从严追究有关人员的责任。
（四）进一步加大对税源户的稽查力度
转变观念，树立大稽查意识，将对税源户的稽查纳入日常稽查范围，把工作做在平时。坚持管税与管票结合，通过对纳税人发票使用情况的监督，为稽查提供监控依据。树立“重点稽查”的意识，对连续三个月未申报，又确实难以查找的非正常户进行重点稽查。同时加大对漏征、漏管户的打击力度，对漏征、漏管户，一经查处，都必须进行补税和罚款；对触犯刑律的，必须移交司法机关惩处，绝不能以补代罚或以罚代刑，严控税源流失。
（五）建立税源管理部门协调机制，完善协税、护税网络
在税务机关内部建立以计算机网络为依托的管理监控体系的基础上，逐步实现有关部门计算机联网，实现税源户信息资源的共享。在实际工作中，应加强与工商、银行、公检法、技术监督等部门的配合及国、地税之间、部门内部门的合作，对具体内容和要求都应有明确的规定，对作为和不作为的法律责任做出明确、硬性的要求。同时，充分发挥舆论宣传和监督的作用，对无证经营和偷、逃税行为；该公告的要公告，该曝光的要曝光，并鼓励广大公民积极举报，在全社会形成对无证经营和偷、逃税行为人人喊打，使其无藏身之地的声势，为税务机关开展清理漏征、漏管工作赢得社会的理解、配合和支持，创造良好的舆论环境。
（六）抓好纳税申报管理，推行“纳税信誉等级”办法
加强纳税申报工作，首先要简化纳税申报手续。浙江绍兴等地实行软盘申报
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（一）税源管理薄弱是导致我国税收流失的主要原因
以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的征管模式的确立，实现了由管户向管事的转变，使征纳双方的权力和义务更加明确。但这要求税务机关必须有现代化的征管手段，纳税人必须有较强的纳税意识，各有关部门必须有较强有力的协税护税监督制约机制。由于不具备这些条件，加之取消专管员直接管户制度后，税务机关与纳税人之间传统的联系纽带被割断，税务机关相当一部分人员只能在办税服务厅内坐等纳税人上门申报，忙于将纳税人的申报材料输入计算机，忙于把纳税人申报的税款收缴入库，不能主动到纳税人的生产经营场所去调查了解纳税人的生产经营情况，开展经常性、专项性的税源户调查，对纳税人的基本情况、经营状况、涉税信息缺乏及时准确的掌握。与此同时，在纳税人征管档案资料不全不实的基础上，忽视人的主观能动性，过分依赖计算机，企图以电脑代替管理，结果计算机软件开发和工程技术人员业务素质跟不上，使计算机未能充分发挥作用。稽查系列的重点稽查职能目前又主要放在对税务案件和税务违章行为的查处上，对税源户的日常稽查缺位，加之社会监控网络又尚未完全建立，因而，税源监控措施十分有限，税收征管基础非常薄弱。管户不清、税源不明、一证多摊（点）、无证经营、虚假歇业、“空壳户”的大量存在，使漏征漏管户大量出现，税收流失的问题相当普遍。据一项调查表明，我国每年被偷逃的税款约占同期入库税款的20%左右。问题最严重的是个人所得税，其有效征收只达到50%，而且90%左右都是靠履行代扣代缴义务的单位征收上来的。其他税种的征收虽较个人所得税理想，但也普遍存在跑、冒、滴、漏、偷现象。
（二）近几年税收流失有所遏制也主要是因加强税源管理所致
据有关资料显示，我国税收收入在2000年增幅明显的基础上，2001年继续呈良好增长势头。如2001年前九个月就累计完成11208亿元，比去年同期增长22.7%，增收2074亿元。
税收收入缘何能增长？业内人士认为：“税收收入的高速增长除了经济增长的因素外，主要来自于加强征管转化为增收的成果”，“如果说收入仍有空间，今年的税收收入增长潜力仍然是加强征管，堵塞漏洞”。
加强征管，堵塞漏洞，主要表现在税源控管上。全国税务系统先进典型——青岛市国税局在总结解决“疏于管理，淡化责任”通过加强管理、实现税收增收的经验时指出，“抓大不放小，实施分类管理”，通过专人负责或驻厂员管理，及时掌握纳税人的动态经营信息，对企业的存量税源、增量税源、潜在税源摸清摸透；同时通过贴近式管理，寓服务于管理之中，结合纳税人的实际需要，提供优质服务是实现税收增收的关键。国家税务总局在总结近几年我国在石油行业、出租车行业税收增幅成效显著时指出，推广使用税控装置，有效控制税源是这些领域税收增收的关键所在。也正是因为如此，国家税务总局才强调指出：依法治税，责任在领导，主要靠基层；通过强化税源监控，推动征管改革目标的实现。同时指出：纳税人应当按照规定安装、使用税控装置。
二、进一步加强税源管理应采取的对策
加强税源管理需要在机制上、制度上解决好税源控、管的弱化问题。为此，税务部门必须要做好如下工作：
（一）加强与工商行政管理机关的配合，促进纳税人依法办理税务登记
解决实际管理工作中许多企业和个人在办理工商登记后，不办理税务登记就从事生产经营活动，以致工商登记的户数远远大于税务登记户数的弊病，需要税务机关加强与工商行政管理机关的配合，即税务机关要定期或根据需要从工商管理部门了解登记注册、核发营业执照的情况，以核实纳税人是否依法办理了税务登记。如果发现纳税人有不办理税务登记的，就责令其限期改正，逾期不改正的可由工商行政管理机关吊销其营业执照，并没收非法所得或处以罚款。有关工商行政管理部门在此项工作中应履行的职责，在这次新出台的《征管法》中已有明确的规定，督促纳税人依法办理税务登记的成效如何，关键在税务部门。一些地方推行“工商税务联合发证”的办法，效果不错，值得借鉴。
（二）按照分类管理原则，解决好税源管理初始环节的薄弱问题
实行分类组织与管理，是目前国际上较为推崇的征管组织形式。针对征收、管理、稽查专业化分工后，在税源管理上出现的“管户”与“管事”、“管税”相脱节等管理环节薄弱问题，不少基层税务机关按照纳税人经营规模和类型的不同，在“申报纳税、查管分离”的前提下，推行专管员、联络员和驻厂员等“划片监管”、“驻厂管理”等直接深入纳税户的方式，因地制宜地加强管理环节，取得了明显成效。另外，不少税务机关在“集中征收、重点稽查”之下，按照“属地原则”在基层再设专司税源户管理的机构，以切实加强税源管理的做法，事实上也是一种分类管理的形式。分类管理作为对传统专管员管理制度的“否定之否定”，不仅适应了实际需要，而且是对新的征管模式的完善。因此税务部门必须切实抓好分类管理，以加大对税源管理的力度，把弱化的管理再强化起来。
（三）建立税源户管理责任制度和目标考核制度
税源管理责任到人，谁管理，谁负责到底。为加强对失踪户、漏征、漏管户的控管、打击和清理，基层税务部门可专门设置由三人左右组成的清查小组实施该项工作。同时为确保责任人制度的落实，必须强化目标考核制度，建立一套严密的目标考核指标体系，包括：(1)税务登记准确率（包括漏管户考核率）；(2)纳税申报率；(3)征期入库率；(4)催收催报率；(5)发票核查率；(6)稽查处罚率；(7)强制执行率；(8)举报案件查结率；(9)查补入库率；(10)撤消（复议）率。对考核成绩突出的个人，给予奖励，对不达标的，从严追究有关人员的责任。
（四）进一步加大对税源户的稽查力度
转变观念，树立大稽查意识，将对税源户的稽查纳入日常稽查范围，把工作做在平时。坚持管税与管票结合，通过对纳税人发票使用情况的监督，为稽查提供监控依据。树立“重点稽查”的意识，对连续三个月未申报，又确实难以查找的非正常户进行重点稽查。同时加大对漏征、漏管户的打击力度，对漏征、漏管户，一经查处，都必须进行补税和罚款；对触犯刑律的，必须移交司法机关惩处，绝不能以补代罚或以罚代刑，严控税源流失。
（五）建立税源管理部门协调机制，完善协税、护税网络
在税务机关内部建立以计算机网络为依托的管理监控体系的基础上，逐步实现有关部门计算机联网，实现税源户信息资源的共享。在实际工作中，应加强与工商、银行、公检法、技术监督等部门的配合及国、地税之间、部门内部门的合作，对具体内容和要求都应有明确的规定，对作为和不作为的法律责任做出明确、硬性的要求。同时，充分发挥舆论宣传和监督的作用，对无证经营和偷、逃税行为；该公告的要公告，该曝光的要曝光，并鼓励广大公民积极举报，在全社会形成对无证经营和偷、逃税行为人人喊打，使其无藏身之地的声势，为税务机关开展清理漏征、漏管工作赢得社会的理解、配合和支持，创造良好的舆论环境。
（六）抓好纳税申报管理，推行“纳税信誉等级”办法
加强纳税申报工作，首先要简化纳税申报手续。浙江绍兴等地实行软盘申报
、PC卡申报等方式值得借鉴。这类方式最大的优点是取消了原来纳税申报中的几种附表，减轻了办税员的工作量，但其需要相应提高办税员操作技术和软件性能。其次要采取各种纳税申报方式，即要充分发挥计算机的功能，开辟利用电话申报、因特网电子邮件申报和邮寄申报等途径，以方便纳税人。此外，还要稳定各种办税程序，即对涉及到纳税人办理的各种事项，无论是何种表式和资料，都要统一固定，一般情况下不要变动。对每年进行的税务登记验证、一般纳税人年检等工作，要尽量合并，集中安排在当年的某个月份内，以方便纳税人办理。对出台的各种税收政策措施，在实施中尽可能简化手续，
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