走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视

20世纪的最后25年，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。无论是英美、欧洲大陆国家，还是在地球另一边的澳大利亚、新西兰和日本，都相继掀起了政府改革的浪潮（在转轨国家、新兴工业国家和大部分发展中国家也出现了同样的改革趋势）。尽管西方各国政府改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相同或相似的基本取向，这就是以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“管理主义”(Managerialism)或“新公共管理”(NPM:New Public Management)纲领。走向一种“新公共管理”的实践模式，成为当代西方政府改革的最基本趋势。本文将考察当代西方政府改革运动及其“新公共管理”实践模式的形成、内容和特征，并对其成败作出评价。

   　　一

   当代西方以“新公共管理”或“管理主义”定向的政府改革往往被人们描述为一场追求“三E”（Economy,Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。有如著名公共管理学者胡德(C.Hood)所说，新公共管理并不是由英国单位发展起来的，而是70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势。[1](P3-19)可以说，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。“代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家，也有民主共和制国家；既有单一制国家，也有联邦制国家；在政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府；在市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向型经济；高举改革旗帜的，既有右翼政党，也有左翼政党。”[2]（序　P4）

   英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始这种以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。商业管理技术在英国公共部门的引入始于1979年，并以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志。出身于私人部门的雷纳在内阁中主持一个项目小组，负责对公共部门的绩效进行调查评估；1983年“财政管理创议”启动，建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革；1987年著名的《下一步》(Next Steps)报告（全名是《改变政府管理：下一步行动方案》），提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。该报告指出：长期以来，缺乏真正的压力以迫使政府机构改善绩效，提高工作效率；以往所重视的是标准化的程序而忽视公共服务的提供；白厅注重的是高级文官的政策咨询功能而非管理功能。为了解决这些问题，该报告建议把整体的部（委）分解成若干机构，这些机构在主管的部（委）的政策指导下，履行公共服务和有效管理的职责；以管理主义的技术和程序培训职员，并且所有活动都是在一位高级主管的领导下进行。“下一步”机构的创立一开始是零碎的，但发展迅速。到1995年，? ⒐?5%的文官都属于这种“下一步”机构。“新公共管理”的顾客导向和改善服务的特征，特别明显地体现在1991年梅杰政府的“公民宪章”的白皮书上；而引入市场竞争机制这一特征则明显地体现在1979年以来英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验；各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争，尤其是通过公开投标，赢得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。

   美国是现代管理科学的摇篮，“20世纪的美国文化是以信奉管理为特征的”（Bellah语）。美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早（可以从1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的实施算起），并且带有更明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯(Grace)委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法（“最好的实践”）引入公共部门管理领域之中，以提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出的美国公共部门的低效及失败的主要原因是：(1)国会对联邦政府机构的日常管理的过多干预；(2)人事尤其是高层人事缺乏连续性；(3)缺乏追求高效和经济的诱因；(4)会计和管理信息系统不完善；(5)缺乏强有力的中央财政和会计管理。布什政府则全面推行质量管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”(Reinventing Government Movement)，其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献是戈尔? ?斓嫉墓?壹ㄐ?兰畚?被?NPR:National Performace Review)的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告”）；其先导则是奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书。

   “戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立起庞大的、从上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式——它将任务加以分解，落实到不同层次的雇员，而这些雇员及机构则由严格的规章制度所约束。由于对标准化程序的先入之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但是也造成机构臃肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制（无论是私人的，还是公共的）已经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：(1)消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；(2)把顾客放在首位；(3)授权雇员以取得成果；(4)一削到底，并创造出一个少花钱多办事的政府。“戈尔报告”还引用了英国、新西兰和澳大利亚的改革经验，指出美国在发展新公共管理方面已经落后了。

   新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉为典范。在新西兰和澳大利亚，旧的公共行政传统以管制经济和由政府部门提供一切公共服务（即福利国家）为特征。70年代末80年代初，两国面临相同的问题与压力。80年代初期、中期相继开始了全面的行政改革（澳大利亚从1983年开始，新西兰

从1984年开始）。尽管两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和管理实践等方面存在着差别（尤其是新西兰的改革先有总体框架，而澳大利亚是在改革进程中逐步形成总体框架），但是，这两个国家与其他经合组织成员国相比，更多、更明确地采用了管理主义的模式。在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制，是公共管理方式的根本性转变。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面；改革的具体措施包括结构变革、分权化、商业化、公司化、私有化等。按照波斯顿(J.Boston)在《转变着的新西兰公共服务》一文中的说法，新西兰的公共部门管理改革有三个基本趋向：一是政府已使许多由公共组织履行的功能商业化；二是只要可能就将商业活动与非商业活动分开，并将交易活动转

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