关于中国地方财政现实问题的认识

的企业，市区的企业或县里的企业，也包括乡镇的企业，按照行政隶属关系，那么每个企业具体对应的婆婆是不同层级的，大家都在一个辖区内有共同的市场环境，但是每个婆婆都对自己行政隶属关系控制下的企业过多干预、过多关照，企业的领导者如厂长经理，是官本位阶梯里某个梯级上的一员，是组织部任命的，按照官本位阶梯来考虑其社会地位和政治待遇——这种情况下，企业不可能真正公平竞争，企业家也不可能真正成为市场经济要求的独立从事商品生产经营的市场法人。真正解决这个问题要靠分税制：分税制使企业不论大小、级别，在法律面前一律平等，该交国税就交国税，该交地税就交地税，税后可分配的部分按照产权规范和政策环境由企业自主分配。这样一来，所有企业在竞争中都站在同一起跑线上，这条公平的起跑线终于依靠1994年分税制改革划出来了。其后，厂长经理的企业家身份，随着行政级别的淡化越来越凸显和规范下来，再往后，企业家就能按照人才市场流动规律“竞争上岗”，即使组织部门介入，也是组织部门来指导、规范管理人才市场，在竞争中间选择谁走到企业领导岗位上来。到构建现代企业制度的阶段，更是由董事会通过一系列遴选程序来选择企业总经理、高管和经营团队。这样一种改革，对于我国生产力解放进程的贡献非常明显。同时，1994年分税制改革又使过去中央和地方之间一直走不出来的紊乱关系走出了一条新路。在包干的情况下，说起来是一个体制“一定五年不变”，但实际上频繁变动。具体情况只举几个例子。一个是1980年“分灶吃饭”后，中央财政发现自己的日子过不下去，很快要向地方借款，借款后第二年又说我借的款不还了，等于中央赖账，不还了还要把借款放入以后包干分成的基数里处理。再往后，日子还是过不下去，不得已开始征收（交通能源）重点建设基金，所有企业的专项基金、税后留利的15%切下来，中央政府拿来用，这样中央政府才能把日子勉强过下去。再往后，这一块钱还是不够用，又开征预算调节基金，在15%的基础上，又追加了10%。一直走到1990年代初，中央先后三次向地方借款，日子实在过不下去了。而小平同志南巡后，明确了市场经济的目标模式，是在朱镕基同志主持经济工作的情况下，实际上是在邓小平同志的支持下，南巡之后的一年多时间，就推出了分税制的配套改革，把政府和企业、中央与地方两大基本经济关系的处理，提升到一个可以与市场经济长远发展相匹配的新境界。这样一改，当然非常值得肯定，具有里程碑的意义。但是，我们现在要说到的是，19 94年的改革之后，又发生了什么新变化？
对1994年的改革，在充分肯定的同时，我们不能不指出它同时是带着浓重过渡色彩的。我们的分税制在省以下，要考虑从省到市到县到乡镇，如何配置它的各自相对应的税基，这个难题的难度，在当时还看不出来。1994年改革后我们还有二十几种税，（这些年经过一系列改革，目前实际开征的是十九种税），这二十种左右的秘，从中央到地方五级该怎么分？到现在，这条路没走出来。所以1994年后的体制的难题，首先就是原来寄希望于在渐进改革中，让各省自己去改革摸索的这条省以下分税制的路没走通。我们现在经常听到对地方政府的批评，有的人说这是1994年分税制改革后带来的问题，分税制带来了地方政府的短期行为，分税制加剧了地方财政困难等。实际上这个板子完全打错了地方，因为从1994年一直到现在，中国的省以下并没有真正进入分税制状态。中央和省之间的分税制框架仍然存在——虽然共享税也大大增加了，但省以下，像沿海的江苏、浙江、福建等省，干脆就明确宣布省以下不搞分税制，就搞分成制，其他行政区虽然没有这样明说，但具体怎么分税？实际上是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩十分浓重的分成制和包干制。那么，现在很多对于地方政府和财政体制相关的行为短期化、合理职能不到位的批评的板子，要打就应打在1994年之后已经形成的弊病很明显的分成制和包干制上。我们剩下的问题就是如何真正把分税制贯彻到位。
也就是在这个过程中间，对于我们形成强力刺激的基层财政困难问题，应该从我们有效制度的供给不足来理解。这个困难在2000年前后，为各个方面关注，闹得沸沸扬扬，就是说基层县乡出现了严重财政困难，最严重的时候是有一千多个县发不出工资或欠发工资（全国共有两千多个县）。明明是我们的综合国力在不断提升，分税制改革之后的财政增长非常强劲，看地方财政总收入增长，也非常明显，从1994年到2000年之间，地方财政的增长幅度为89%，差不多要翻了一番，所有这些指标，都无法解释基层财政为什么出现这么大的困难。我们的分析认为，县乡基层财政出现困难，是整个体制没有理顺、有效制度供给不足的集中反映，要解决它，就要看到整个体制的全貌。通盘考虑整个体制的问题，突出的矛盾是出现了我们在省以下无法真正落实分税制，实际生活中财权的重心在不断上移，事权重心却在不断下移，最后这个财权和事权背离的矛盾，在基层集中体现出来，转移支付制度又不能有力地解决基层和欠发达地区的困难。
这种情况下要找到出路，我们在研究中提出了一个最基本的想法，就是要通过扁平化的改革，使原来省以下分税制无法贯彻的难题得到合理解决。扁平化的具体做法我们已经看到最近几年“乡财县管”的改革——这是初期一个有代表性的说法，大部分地区已经实现了“乡财县管”，以后如湖北，又明确推进到乡镇综合改革，另外那些特别欠发达的地方．就是实行乡镇财政由县级统管，特别发达的地方另当别论。但是对于大部分地区，乡财县管有较大的适用性。这一改革，实际上是不把乡镇看作县级政府下边的另一个实体财政层级，而是把它看作县级预算下管的一个预算单位，资金还是乡镇使用，但是统编在县级。它隐含的逻辑是，再往后可取消乡镇政府“五套班子”这个“麻雀虽小，五脏俱全”的框架，走到乡镇书记和乡镇长“两个担子一肩挑”，以后乡镇综合改革的前景，应该是不存在乡镇财政实体层级，不必给它配税基，而且它的领导机关是类似于县级政府派出机构的乡公所、镇公所。这样一个改革，可解决原来的最基层层级在扁平化过程中怎么样按照合理方向推进综合改革的问题。另外一个重要改革，就是省直管县，已经明确写入中央文件和国家发展规划，财政部工作上有一个时间表，在2012年之前，除了民族地区，这项改革在全国实现全覆盖。
省直管县已经有浙江几十年努力形成的经验，最近几年得到了其他地区的普遍呼应。它最明显的好处是在进一步发展市场经济方面使县域经济得到一个很好的发展环境，同时又解决了前面提到的五层级财政分税分不下去的问题，如果把市县放到一个平台上，再加上乡财县管改革，五层级变成了三层级财政