关于中国地方财政现实问题的认识

——中央、省和市县，就可以按三个层级来配税基，按三个层级来发展公共财政。中央已写入文件的减少行政层级，可水到渠成地使行政层级跟随财政层级的减少，扁平化到中央、省和市县三个平台上。中央文件虽然没有写从什么地方切入去减少行政层级，但在现实生活中，我们已经看得很清楚，财政的扁平化要拉动行政层级扁平化的综合配套改革，那么以后行政成本的降低，在三级构架下各级政府职能合理化调整到位，政府既不越位也不缺位来发挥自己应有的职能以政控财、以财行政，等等，这样一套运转就可能柳暗花明，打开一个新境界。
我认为最为概括的关于中国地方财政的合理分税分级体制的要求，就是省和市县两个层级加上中央三个层级，都应该按照如下原则：使每一级政权都有合理的（凹丫丫范文网 fanwen.oyaya.net）事权——事权是指政府应该做什么，在财政上是指它的支出责任；后面跟着要有和事权合理呼应的财权，财权配置最关键的是如何配置税基，二十个左右的税种，哪些给中央，哪些给省，哪些给市县——如果有一个合理的税基配置，再往后我们就可在三个层级上使每一级政府都构建形成现代意义的预算，这个预算应该是公开透明完整的，尽可能多地充分反映公众意愿，在合理的研究协商过程中，形成预算编制文本，再经过各级人大审批之后，形成有法律效力的执行文件，并应得到严格执行。这样一个预算，在严格执行的同时就可以追求绩效，通过绩效考评，提高公共资源的综合配置效率，再往下，就可以对官员问责。我们所追求的实现小平同志说的三步走现代化战略，要依靠这样一套体制安排来解放生产力，使财政分配最有效地服务于公共利益。在财政体制改革里，按照这样一套原则贯彻，我认为才是可以提供有效制度供给的。按照这样的“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算”再往下讲，还要进一步发展不同层级上（地方政府也包括在内）的一级产权。党的十六大的一个突破，就是明确指出中央地方分别行使出资人职责。原来笼统的国有资产概念下，出问题找不到责任人来承担责任的这种全民资产，按照十六大精神，就要具体量化到中央、省、市县三个不同层级上的具体的产权，而不同层级上需设有专门的管理机关，人格化地来行使出资人职责，来追求在市场经济环境下国有资产即全民所有资产理所当然也应该追求的保值和增值。同时，又要把这个资产的运用和国家的社会目标、政治目标形成必要的呼应。这个一级产权的后面，还应该有一级举债权。多年来预算法的明规则，是不允许地方政府举借债务，但实际生活里面，大量的地方债务已经采取潜规则强制替代明规则的这种方式形成了，并且是按照天文数字的规模形成了。2009年和2010年，我们看到的一个重要的制度进步，就是在应对世界金融危机冲击的宏观调控过程中，中国的地方债终于登堂入室，去年今年各发行了两千亿元。虽然其发行附加了一个条件，就是由财政部代理发行，但我认为可以解释为实际上引入了中央政府的一种担保——不是正面宣布的担保，但财政部代理发行至少是一种中央政府的隐性担保。同时，它确确实实是地方债，要纳入省级预算，由省级牵头，透明地分配这些举债资金的使用，而且在省级预算全套程序的约束之下，安排它的还本付息。这样一来，规范程度就大大提高了。
这样的一种我们所说的分税分级财政在中国深化改革中去贯彻落实的前景，可以说看得越来越清楚了。它可以在1994年改革的基本制度成果基础上，进一步去追求合理地处理政府和企业、中央与地方两大基本经济关系，使我们的各种生产要素进入更合理地发挥活力的这样一个配置过程。当然，在前面说的这些原则之上，还要加强中央、省两级自上而下的转移支付。原来五个层级转移支付也是一个非常大的难题，有那么多的中间环节，这里面信息的不对称会逐级放大。只有中央和省两级自上而下的转移支付，所支持的最主要的就是欠发达地区和基层，而且这个转移支付的预算安排，是要有一套透明的、大家都知道的计算公式。这种公式是放在桌面上、各有关方面可以一起讨论加以优化的，大家讨论的是相关公式，它里边选取的不同因素，这些因素怎么样合理地形成系数，形成必要的一些参数，等等。也就没有必要以拉关系、跑部钱进的方式去追求给自己吃偏饭了。这样，不规范的潜规则决定的分配形式就可以得到越来越有效的抑制。这样的一种中国分税分级财政体制的框架和中国地方财政演变的一个基本的、和市场经济相呼应的路径，是有必要首先勾画清楚的。
三、现实中的中国地方财政
下面谈谈中国现代化过程中地方政府和地方公共财政方面的几个现实问题以及我的看法。
第一，对于地方政府在公共管理体系中必要性方面的基本认识。今年“两会”后，我参加了香港凤凰台“一虎一席谈”的一个关于房价调控问题的专题讨论。这个问题牵动方方面面的感情，直接关系着不同社会阶层的物质利益，有很多争议。在那个讨论中，有几个政协委员，指出现在地方政府行为存在明显问题，造成房价过快上涨，这样的问题怎么解决？应该由中央政府直接管理各地土地的招拍挂。但这个观点我认为它不具备合理性，实际上是不可能的，为什么呢？从学术的角度来讨论，一个政府体系它在管理过程中间要面临一个永远存在的问题，就是所谓信息不对称，需要尽可能减少信息不对称，伴随这个问题，还有一个政府自己的努力方向，就是在管理中要努力地提高效率。在中国这样一个幅员辽阔的大国，各地的情况千差万别，中国的政府，作为一个大国政府，没有别的选择，它必须是分层的。世界上确实存在着少数情况：一个很小的城邦国家它可能是不分层的。新加坡可能是这样，它实际上就是一个城市。但我们中国不可能想象这种情况，无法由中央政府一竿子插到底直接去管理各种地方事务。如果那样做的话，这个信息不对称要严重到无法容忍的地步。必须有一个分层的框架。如果我们看到现实生活中有上述的矛盾和种种问题，就认为只要中央政府绕过地方政府来直接管理，这些问题就能管好了，那幺我们一定会落入一个误区。现在大家都关心的房地产问题，土地财政的问题，如果按照这样的一个逻辑来理解，是不是这些事情都让中央政府、中央机关的官员们来直接管理，就能够把问题处理好了呢？我不认为存在这种可能性。怎么样在中国实现现代化的过程中间处理好政府的架构和分层的问题，现在我们正处于一个还在寻求它的解决方案的历史过程中。改革开放30年以来，所有的矛盾和问题已经慢慢地把相关的注意力聚焦到前面说到的三个层级和扁平化改革的问题上了。人们的确有很多对于分税制的抨击，但这些抨击都把板子打错了地方。因为我们稍微了解一下具体情况，就可知道中国