关于中国地方财政现实问题的认识
省以下四级政府层级之间，现在没有真正进入分税制状态，你责备地方政府有这个问题，那个问题，然后说这是分税制之过，这个逻辑就错了。我们现在恰恰需要坚持1994年分税制改革的基本制度成果，同时探索怎么样让省以下真正进入分税制状态，以消除和避免出现人们所抨击的弊病。看到地方上有种种问题，比如像土地招拍挂这样据说推高房价的问题，然后以为否定地方政府的作用，让中央政府直接去做事情，就万事大吉，我们就走上一条康庄大道，这不是一个能够在学理上得到论证的可行思路。
第二，对中国改革开放以来地方政府的作用应该怎么看待。我认为首先需要从肯定的角度来谈中国地方政府和地方竞争的正面效应。最近不少媒体上表达的情绪，带有某种把地方政府妖魔化的倾向。好像什么事情都坏在地方政府这样一批人，他们就是只顾自己的那一点局部利益，本位利益，和一些既得利益集团结成联盟。比如说，与房地产开发商勾结在一起，愚弄百姓，把房地产搞乱了，把什么什么事情搞乱了。说起来很痛快，实际上不是那样简单的问题。我们如果总结一下改革开放30年中国的成就，正在世界上越来越以中国奇迹来加以肯定的这种平均增长速度在9.7 %-9. 8%的GDP年均速度方面，成就的来源特别值得分析。我注意到，很有特色的张五常先生，最近有一本他自己认为非常有分量的小册子，其中说到中国发展的秘密他已经揭开了。什么秘密呢？他认为中国的超常规发展，就是中国人“做对了什么事情”的关键，在于中国存在着其他经济体发展过程中没有如此这般出现过的地方层面、地方政府“争先恐后”的地方竞争。他认为可以由此解释中国这样超常规发展的谜底。我不认为张先生的这本小册子里这样的一个解释的论证是非常严谨的，但它确实包含着具有启发性的内容。我们在任何一本经济学的教科书里面，找不刭张五常先生所说的那种分析。但是在现实生活里面，我们可以看到很多地方超常规发展所带有的、我们需要看重的——哪怕它有时候是以潜规则的方式体现出来的——这种中国特色和中国活力。
总结起来，不能简单否定这种支撑超常规发展的机制。比如说我们东北地区，前面一段时间解决了几十年没有解决的棚户区改造问题。在一些原来的资源型城市，这种棚户区要一直追溯到伪满统治时期、共产党人执政后的传统体制下的工业化时期，和改革开放前面的二十几年时间。延续下来的这种棚户区，居住条件实际上类似于贫民窟的状态。但是前几年在辽宁等地，这种过去认为千难万难解决不了的棚户区改造的问题，得到了突破性的解决，两年半的时间基本解决了。此事现在被认为是非常有分量的政绩，但它后面的支撑，离得开地方隐性负债的地方融资平台吗？从所有规范的渠道里，看不到有什么可能性筹集到这种天文数字的资金去支持棚户区改造。在这个方面，地方融资平台确实发挥了非常重要的作用。我认为所有了解情况的同志都不会简单地只是否定这种作用。已经形成的潜规则（凹丫丫范文网 fanwen.oyaya.net）怎样演变为明规则，现在其实也看到了可能性：地方债登堂人室这种制度进步，预示着一个前景，以后我们应该以越来越多的阳光融资的、规范化的地方公债和市镇债去置换、替代原来以潜规则形式形成的地方隐性债。实际上，政府公债一般会不断处于借新债、还旧债这样的一个过程中问。如果我们在GDP每年增长8%以上的过程中已经形成了不规范的债务存量，但它的增长速度低于8%，那么整个GDP里面、整个经济生活里面，它的比重就是在逐渐缩小。虽然它现在是天文数字，但是它这种因不规范而造成的公共风险的积累，杀伤力会越来越缩小。而另外一个方面，我们可以让阳光融资逐渐越做越合理，越做相对份额越大。这种阳光融资是透明的，可以发展越来越有效的公共监督，可以纳入全套预算程序来约束，对它的风险控制问题，在以后就越来越有信心、有把握得到一个更好的解决。这样一条路，我们是可以越走越宽的。所以我对于地方债和地方融资平台的基本观点，就是有堵有疏、疏堵结合，但是从中长期来看，应该是奉行大禹治水的古老智慧，看到堵不如疏，要把这种地方隐性负债通过“治存量、开前门、关后门、修围墙”等等这样一套举措逐渐消化掉，并且最后我们所达到的境界就足通盘的公共财政构架之下的地方层面的阳光融资。以后可能也要最后发展到有独立的、有资质和权威的评级机构给地方政府评级。信用等级直接关系到它的市场环境，它融资中可能的种种具体安排。由市场的力量给它附加上应该有的一些约束。当然还有我们在民主理财、科学理财、依法理财发展过程中间越来越要改进健全的民主化、法制化的全套的制度。
制度建设的重要意义还可以从预算外资金管理的演变来观察。在包干制情况下，地方政府存在把自己的财力尽可能藏着、掖着的动机，特别是工商业活动较发达的地区，它认为自己的财力如果露富了，很容易被中央通过没有稳定规范的借款、调整等等方式上收，所以在这种情况下，就不可能真正加强预算外资金的管理形成一个有约束力的管理框架。但到了1994年分税分级财政体制形成之后，地方很快消除了以后财力可能被中央平调的担心。1995和1996年以后，地方政府几乎不约而同地提出，要把分散在各个部门的各种收入集中到专户来管理。一些地方率先行动，党政一把手把各个局、委、办的领导叫到一起，说明分散在各个具体机构管理之下的这些资金，管理上要有一个改变，这些钱还都是你们的，可以用，但是要进入专户，进入专户有沉淀部分，我们集中起来以后来做一些应该做的大事情。那个时候地方政府看到这样一个可以发挥本地财力的潜力的可能性以后，就表现出极大的决心，在这种会议上宣布，各个部门的领导必须服从，“不交票子就交帽子”。非常迅捷地就把资金集中到专户里面，然后推动地方层面的一些重要的基础设施建设等。之所以能出现这样一个明显提高公共资源使用效率的进展，靠的是什么呢？实际上靠的就是制度，并不是说地方政府这些官员他的思维在很短时间里面突然就变了，原来要藏着、掖着，现在要把它集中起来办大事情，关键是这个新制度提供了使公共资源配置效率得以提高的环境。在1996年以后，中央顺应地方这样的进展，自上而下发出文件，实现了“三而二”，把预算内、预算外和所谓制度外这三块，合并成我们只在合法性上承认的预算内，预算外两块（预算外也有它的统计报表规则），第三块即所谓制度外资金或者预算外的预算外资金、大大小小的小金库，都不存在任何合法性了，一旦发现，就要把它们通过整顿，或者并人预算内，或者预算外。1 996年以后实现的“三而二”，现在我们又进一步推展到可以“二而一”了。财政部已经有
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第二，对中国改革开放以来地方政府的作用应该怎么看待。我认为首先需要从肯定的角度来谈中国地方政府和地方竞争的正面效应。最近不少媒体上表达的情绪，带有某种把地方政府妖魔化的倾向。好像什么事情都坏在地方政府这样一批人，他们就是只顾自己的那一点局部利益，本位利益，和一些既得利益集团结成联盟。比如说，与房地产开发商勾结在一起，愚弄百姓，把房地产搞乱了，把什么什么事情搞乱了。说起来很痛快，实际上不是那样简单的问题。我们如果总结一下改革开放30年中国的成就，正在世界上越来越以中国奇迹来加以肯定的这种平均增长速度在9.7 %-9. 8%的GDP年均速度方面，成就的来源特别值得分析。我注意到，很有特色的张五常先生，最近有一本他自己认为非常有分量的小册子，其中说到中国发展的秘密他已经揭开了。什么秘密呢？他认为中国的超常规发展，就是中国人“做对了什么事情”的关键，在于中国存在着其他经济体发展过程中没有如此这般出现过的地方层面、地方政府“争先恐后”的地方竞争。他认为可以由此解释中国这样超常规发展的谜底。我不认为张先生的这本小册子里这样的一个解释的论证是非常严谨的，但它确实包含着具有启发性的内容。我们在任何一本经济学的教科书里面，找不刭张五常先生所说的那种分析。但是在现实生活里面，我们可以看到很多地方超常规发展所带有的、我们需要看重的——哪怕它有时候是以潜规则的方式体现出来的——这种中国特色和中国活力。
总结起来，不能简单否定这种支撑超常规发展的机制。比如说我们东北地区，前面一段时间解决了几十年没有解决的棚户区改造问题。在一些原来的资源型城市，这种棚户区要一直追溯到伪满统治时期、共产党人执政后的传统体制下的工业化时期，和改革开放前面的二十几年时间。延续下来的这种棚户区，居住条件实际上类似于贫民窟的状态。但是前几年在辽宁等地，这种过去认为千难万难解决不了的棚户区改造的问题，得到了突破性的解决，两年半的时间基本解决了。此事现在被认为是非常有分量的政绩，但它后面的支撑，离得开地方隐性负债的地方融资平台吗？从所有规范的渠道里，看不到有什么可能性筹集到这种天文数字的资金去支持棚户区改造。在这个方面，地方融资平台确实发挥了非常重要的作用。我认为所有了解情况的同志都不会简单地只是否定这种作用。已经形成的潜规则（凹丫丫范文网 fanwen.oyaya.net）怎样演变为明规则，现在其实也看到了可能性：地方债登堂人室这种制度进步，预示着一个前景，以后我们应该以越来越多的阳光融资的、规范化的地方公债和市镇债去置换、替代原来以潜规则形式形成的地方隐性债。实际上，政府公债一般会不断处于借新债、还旧债这样的一个过程中问。如果我们在GDP每年增长8%以上的过程中已经形成了不规范的债务存量，但它的增长速度低于8%，那么整个GDP里面、整个经济生活里面，它的比重就是在逐渐缩小。虽然它现在是天文数字，但是它这种因不规范而造成的公共风险的积累，杀伤力会越来越缩小。而另外一个方面，我们可以让阳光融资逐渐越做越合理，越做相对份额越大。这种阳光融资是透明的，可以发展越来越有效的公共监督，可以纳入全套预算程序来约束，对它的风险控制问题，在以后就越来越有信心、有把握得到一个更好的解决。这样一条路，我们是可以越走越宽的。所以我对于地方债和地方融资平台的基本观点，就是有堵有疏、疏堵结合，但是从中长期来看，应该是奉行大禹治水的古老智慧，看到堵不如疏，要把这种地方隐性负债通过“治存量、开前门、关后门、修围墙”等等这样一套举措逐渐消化掉，并且最后我们所达到的境界就足通盘的公共财政构架之下的地方层面的阳光融资。以后可能也要最后发展到有独立的、有资质和权威的评级机构给地方政府评级。信用等级直接关系到它的市场环境，它融资中可能的种种具体安排。由市场的力量给它附加上应该有的一些约束。当然还有我们在民主理财、科学理财、依法理财发展过程中间越来越要改进健全的民主化、法制化的全套的制度。
制度建设的重要意义还可以从预算外资金管理的演变来观察。在包干制情况下，地方政府存在把自己的财力尽可能藏着、掖着的动机，特别是工商业活动较发达的地区，它认为自己的财力如果露富了，很容易被中央通过没有稳定规范的借款、调整等等方式上收，所以在这种情况下，就不可能真正加强预算外资金的管理形成一个有约束力的管理框架。但到了1994年分税分级财政体制形成之后，地方很快消除了以后财力可能被中央平调的担心。1995和1996年以后，地方政府几乎不约而同地提出，要把分散在各个部门的各种收入集中到专户来管理。一些地方率先行动，党政一把手把各个局、委、办的领导叫到一起，说明分散在各个具体机构管理之下的这些资金，管理上要有一个改变，这些钱还都是你们的，可以用，但是要进入专户，进入专户有沉淀部分，我们集中起来以后来做一些应该做的大事情。那个时候地方政府看到这样一个可以发挥本地财力的潜力的可能性以后，就表现出极大的决心，在这种会议上宣布，各个部门的领导必须服从，“不交票子就交帽子”。非常迅捷地就把资金集中到专户里面，然后推动地方层面的一些重要的基础设施建设等。之所以能出现这样一个明显提高公共资源使用效率的进展，靠的是什么呢？实际上靠的就是制度，并不是说地方政府这些官员他的思维在很短时间里面突然就变了，原来要藏着、掖着，现在要把它集中起来办大事情，关键是这个新制度提供了使公共资源配置效率得以提高的环境。在1996年以后，中央顺应地方这样的进展，自上而下发出文件，实现了“三而二”，把预算内、预算外和所谓制度外这三块，合并成我们只在合法性上承认的预算内，预算外两块（预算外也有它的统计报表规则），第三块即所谓制度外资金或者预算外的预算外资金、大大小小的小金库，都不存在任何合法性了，一旦发现，就要把它们通过整顿，或者并人预算内，或者预算外。1 996年以后实现的“三而二”，现在我们又进一步推展到可以“二而一”了。财政部已经有
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