关于中国地方财政现实问题的认识

明确要求，在一年多之后，预算外资金这个概念要退出历史舞台。所有的财政收人都应该一览无遗地体现在一个从部门预算开始、现在称为综合预算的这样一个完整性的制度里面。这样一来，公众资源的总量和使用结果，它的合理性如何等等，这种透明度的提高，一定会进一步带来公众知情权的提高以及资源配置合理化水平的提高。
我们的这些制度建设，应该认为是非常重要的事情。地方政府在争先恐后的压力之下追求超常规发展中间，有问题我不否认，我们现在要在这种中国特色的地方竞争的过程中，更好地校正它所受到的这种压力的偏向——比如说实际上过多追求GDP，过多追求粗放型的增长，要在科学发展观所强调的统筹协调可持续的科学发展才是硬道理这种升华了的认识层面上作进一步考虑，使对地方的激励合理化，而不是简单指责地方政府他们的觉悟问题，简单归结为官员行为不端问题。官员们确有种种问题，他们也受到种种物质利益的诱惑，也有种种行为的扭曲，但是真正解决这些官员队伍（包括地方政府官员）怎样更好为公众服务的问题，我认为最根本的是要把跟市场经济、跟科学发展和中国现代化配套的制度，由粗到细建立和完善起来。要让市场经济环境中物质利益诱惑之下的官员，能够最大限度地为公众谋利益、为人民服务，那么对于和腐败联系在一起的诱惑，应该有这么几个力量施加上去：一个是要让他“不敢”。原来河北的国税局局长李真，死后骨灰都没有人敢去认领，这是一种起震慑作用的力量。另一个是要有思想教育，你是人民的公仆，要“不想”。这个思想教育可以起一定作用。激发他就是要做人民公仆的这样一个思想导向而自觉地不被物质诱惑所吸引。但是大多数的人，我认为他可能更适应于我们经济学所说的“经济人”模型。人是很难说做到“大公无私”的，他必然有自己的物质利益，对官员你也得承认，他有他的物质利益，他也要养家糊口，他也会对于物质利益看到以后怦然心动，和常人一样。这一种使官员“不想”的教育作用，不能把它强调到极端，认为思想教育解决一切问题。需要有这个作用，但是，同时还要有进一步的制度建设所可能给他造成一种“不能”的约束，如果制度尽可能完善了，他很多的这种行为不端、甚至走到贪污腐败的可能性就被封杀了，那么这倒是一个真正的人本主义理念至上的爱护干部、保护干部的制度建设。有物质利益摆在那，但是有制度这样的硬约束，让他不能够去在那里做些不良交易——我们很多的改革实际上就在这方面取得了成效。比如说玫府采购，过去分散采购之下，吃回扣的行为是公开的秘密。这种明显的慷国家之慨，贪国家之财，追求个人物质利益的问题，光靠思想教育，多少年没有真正解决。但我们政府采购改革出来以后，以招投标为代表的集中采购这种新的机制，就形成了在采购过程中厂商和官员之间、厂商和厂商之间、官员和官员之间自然而然的相互监督、约束。原来想吃回扣的这种空间，被完全封杀掉的话，就没有任何在采购过程中自给自肥的可能性，这就是一个很好的制度建设。当然，还可能有一个我们值得再进一步探讨的所谓“不必”：香港对公权力制约有一个廉政公署，在廉政公署成立之前，香港的官界也是乌烟瘴气，一塌糊涂。那里的警察也是行为不端。廉政公署运行到现在，成绩明显，但我还经常问一个问题，谁来监督廉政公署？权力必须有权力来制约。中纪委来约束监督这些领导干部，那么谁来约束监督中纪委？这个问题在我们这里，实际上还没有很好得到解决。但在廉政公署那里，他们的解决方案就是廉政公署执行着非常清晰的高薪养廉制度。对这些人，确实很难有人再监督他们，但是对这些人也以一种非常高的薪俸，附加着一个非常严格的条件：稍微有一点什么行为不端，开除出这个公职人员队伍，以后永远拿不到原来保证给你的、从住房保障到很高的薪酬水平到退休养老的一个特别优厚的条件等等。我认为在地方财政困惑的种种问题面前，综合起来看，我们应该更看重的还是制度建设。
第三点基本看法是，中国渐进改革取得很多成就的同时，我们要重视中国渐进改革怎样继续深化的问题。有一位华裔经济学家叫杨小凯，他生前提到一个所谓“后发劣势”的概念，我们过去只知道有后发优势，更多指的是生产技术层面的，比如说在电子信息技术方面，国外发展到了586水平，那么中国人没有必要从286开始一步一步再往上爬，我们在改革开放的环境下有可能瞄准人家已经达到的586的水平，通过引进、消化、吸收，再创新等等，争取我们以最快的速度来减少和外界的差距。后发优势同时，怎么还会有后发劣势？杨小凯所说的后发劣势，主要指的是制度改造层面。我们是渐进改革，而且这个渐进形成了路径依赖，什么事情都是先易后难，好做的事情做完了，所谓帕累托改进式的只有某些人受益而没有人受损的这种改革，现在已经找不到了。现在你只要讲改革，必定、必然要触动至少一部分人的既得利益。一动就要触动既得利益，那么既得利益强约束之下什么都不能动，现在就往往形成了一种潜规则。触动既得利益的事情不好办，非常棘手，那么作为官员来说，也是多一事不如少一事，绕着走，大家都搞形式主义，实质性的改革现在毕竟是非常困难的。杨小凯所说的后发劣势，就是这种制度方面积累的矛盾，到了一定时候会表现出来，拖累中国进一步的现代化进程。我觉得他的这样一个考虑，有非常值得我们重视的合理之处。在这样一个矛盾积累的过程中，也可以理解为什么往往有很多的观察者愿意把地方政府妖魔化，因为一些关系着大家直接利益的事情，地方政府都是在第一线，要处理房屋拆迁问题，处理分配问题，处理当地的保平安和环境改造问题，教育、医疗、文化事业的发展问题等，都和地方政府有关。那么地方政府种种可指责之处似乎都有某些道理，但是没有说到根本上，没有说到制度建设上。我们要寻求制度建设的进一步推进，实际上就是解决怎样克服杨小凯所说的后发劣势，把改革往前推，走出有实质意义的步伐。这个问题在中国现在困难重重。很多人说中国渐进改革可能已经没有多少空间，改革已经进入疲劳期，很多实际情况可能也是这样，我们在很多场合听到的是，改革的动力现在很难找到了，大家都在既得利益的驱使之下，强调自己的阶层的、部门的、团体的、某一个利益集团的东西，但可能有一个非常值得重视的所谓“美国进步时代的