关于中国地方财政现实问题的认识

启示”。美国人在1880年前后，已经开始一个迅速发展的过程。它的经济总量在迅速提高，但是那个时候的美国社会生活图景，按照王绍光教授的描述，看起来跟中国当下的社会图景非常相似：官员的行为受到普遍的指责，不给钱不办事，给了钱乱办事，苛捐杂税满天飞；在社会生活中震撼大家的一些灾难性的事故接踵而至，接二连三，社会上很多不满情绪表露出来。在媒体上，表现为对政府的很多批评，面对诸如此类的这些事情，美国人是怎么样走出混沌状态的呢？在1880到1920年大概40年左右的时间段里面，美国经历了一个所谓“进步时代”，在这个时代，美国人并没有正面展开看起来很激进的一个政治体制改革。美国人是从逐步建立现代意义的税收制度、预算制度、现代意义的公众意愿表达机制和渠道，以及建立现代意义的一套法律制度约束等等人手，走过了这个混沌时期。一个很具体的例子，可以说明当时社会受到的刺激和相关的制度建设。美国那个时候发生的三角衬衫厂大火，烧死了几百名女工，震动全美，而美国人对这个刺激做出的回应是什么呢？是在法律上明确规定，任何一个多层建筑物外面，一定要配置外挂的金属疏散梯，这个条件不具备，建筑物禁止使用。这样的一个法律一直执行到现在。这个制度严格执行以后有效避免了很多火灾里面发生类似的惨痛损失（这个例子给中国人的启示是什么呢？中国人经历了许多这类事故，但是现在我们还没有看到一个像样的法律制度来规定类似的一些条件）。在1913年前后，美国的个人所得税基本成型。相对规范的个人所得税成为处理政府和公民之间关系的最基本的分配依据。1920年前后，美国的纽约占整个国家GDP的一大半，首先形成了现代预算的模板，以后迅速推广到美国其他地方。美国的公众舆论也越来越表现为对政府横挑鼻子竖挑眼、甚至可以吹毛求疵这样一种公众对政府的制约。很多记者报道出政府的工作缺陷，使当时的美国总统非常生气，说你们这些记者的眼睛就盯着前面的一摊牛屎，把这个牛屎耙过来耙过去，结果记者们就接过这句话说，我们就是耙粪者，还组织了一个“耙粪者运动”，专门通过这样的方式来制约政府，促使政府更加谨慎、周到地发挥它为公众服务的职能。这样的一个过程当然也是受到了法律的保护，就是它的新闻制度、言论自由等等。这样的一套进展从历史过程来看，应该说发挥了非常明显的正面效应，推动了美国整个社会的组织结构与发展水平的提高。到了上个世纪二十年代末大萧条来了以后，美国又出现了一个罗斯福新政，西方主要经济体在危机中的表现方面，美国被证明是最好的。它确切无疑地在危机之后崛起成为世界头号强国，一直到现在。当然不能说美国的这样一个崛起过程就完全归结于进步时代，但是它显然得到了进步时代的这一系列制度建设的强有力的支持。它给我们中国人的最基本的启示就是，在中国的政治体制改革难以得到正面推进的情况下，我们中国人是不是也可以考虑从公共财政建设人手（各方面很难从“加强管理”的角度人手，来推进理财的民主化、法制化）。首先是相关信息透明度的提高，然后是这方面一系列相关制度建设，从而通过理财的民主化、法制化，拉动经济和社会生活的民主化、法制化、现代化。这就是中国今后怎样进一步深化改革方面，我认为非常值得重视的一个打开渐进改革潜力空间的具体路径。
很多人说中国的改革现在进入了一个胶着状态，很难再往前推进了。但是如果我们找到这样一个各方面很难拒绝的加强改革的切入点——实际上我们现在正在做这个事情，可看到预算透明度的提高，政府行为和预算透明度的提高相关的被公众所评头论足，被公众所监督，进一步发展相关的民主理财、依法理财制度。我们中国这个深化改革的空间可以进一步打开。地方政府很多受到批评的短期行为，是和我们总体的法制化、民主化、宪政化进程没有得到有效配套相关的。比如土地财政——人们都在批评说，这是地方政府的一大弊病，但实际上，看看市场经济国家，人家那里地方层面的财政也是土地财政，是依靠不动产保有环节的税收为财源支柱的。美国的地方财政即Iocal的层级（美国相当于中国省的层级是州，中央级称为联邦），主要的支柱财源是不动产，即房地产保有环节的税收，叫作财产税或者不动产税、房地产税。我们现在的地方政府，一是地方税体系没有成型，这与我前面说到的1994年以后的情况直接相关，另外一方面，地方的筹资是潜规则强制替代明规则，没有打开规范的阳光融资的渠道，而地方政府要贯彻自己的发展战略，要想方设法拿钱怎么办呢？没有不动产保有环节的税收，它的这个土地财政就表现为在土地批租的交易环节，要一次拿足，拿足以后可以支持这一届政府出政绩，办它的大事，而后面的几届政府都丧失了可能的资金支持来源。我们如果把这样的一种筹资机制转换到保有环节上面，地方税体系得到了支柱，地方政府筹资的这种内在动因，就变成了只要专心致志优化本地投资环境、提升本地公共服务水平，就会使地方政府辖区之内的不动产进入升值轨道，而每隔几年重新评定税基（是这种保有环节税收上必须附加的一个制度条件），那么它的财源建设就实现了可持续性，地方政府就可以专心致志、心无旁骛、稳稳当当地去做市场经济要求它做的事情，同时它的财源建设就伴随着它所做事情的这个过程得到解决了。这样一个制度提升起来、实现出来以后，可以说它其实仍然是土地财政，但是那时这个土地财政的合理性就可以替代现在这个土地财政的不合理性。这也是在这一段时间大家都议论的房地产业健康发展方面，我为什么特别强调在保有环节应该通过制度建设形成这样一个税收的原因。它要配套我们分税制的贯彻落实，要配套我们中国长期发展中城市化水平从现在的46%左右提高到80%左右这几十年时间段里面一个支柱产业的健康有序发展，而且，它也伴随着一个越来越需要有效发挥的再分配机制——不动产保有环节的税收，实际上是使社会上比较富裕的一些人，更多地给国库缴纳税收。他们有这种负担能力。这些税收进入国库以后，通过转移支付可以去更多地资助低收入阶层、弱势群体。
第四点，我们讨论美国进步时代财税体系和制度建设的这个切入点之后，我们可以看一看，中国地方政府在这方面是不是已有它们的能动探索。我觉得对此应该充分地肯定。中国经济改革领域的特点就是，不光是中央政府层面有一些具有一定远见的人士在积极推动改革，地方政府层面实际上也有很多人士，他们也出以公心地在推动改革。我前面所说的“经济人”分析模式，在这个时候，对这些敢为天下先推动改革的这些人士身上，没有很强的适应性。官场的规则是多一事不如少一事，但我们地方政府层面确实有些人，他就愿意承担一定的风险，哪怕这个风险可能危及到他的乌纱帽，他还是做一些他认为应该做