关于中国地方财政现实问题的认识

的事情。约翰·纳斯比特曾写过一本《大趋势》，那时候，中国的各界人士都争相传看里面的内容，到了最近一段时间，他又写一本《中国大趋势》，专门讨论中国问题。他有一个说法，中国的这个民主，是与横向民主不同的一种纵向民主。上下互动的制度演变，不是简单决定于西方那种大家直接投票就可以解决的横向民主。这方面，我也不敢说纳斯比特这个分析就已经非常严谨周到，但是里边也确实有给我们启发的内容，就是中国的很多的事情是在一种上下互动的过程中间，一些有识之士在局部、在地方试点上先做起来以后，再于上下互动过程中间越来越产生引领和更大面积的影响作用。
比如，我注意到在1996年前后，全国其他地方都没有动的时候，河北就积极地在公共财政改革方面，推出了一系列先声夺人的举措。中央并没有明确的一些改革措施，他们先动。在东北三省，我接触到有些财政厅的领导，虽然意识到会得罪很多人，但还是非常明确地说，政务信息的公开是大势所趋，我们政府部门应该把信息越来越公开地提供给社会成员，从财政角度说，应该发展阳光财政。这个话可能很得罪人，他不说这个话，大家可能还觉得这个财政厅厅长比较忠厚、沉稳，他一说这个话，有可能其他很多负面的评价，会堆到他身上——他想出风头，他什么意图，他想制造什么轰动效应使自己争取进下一届省里的班子，种种非议之言，就会自然而然地堆到这个干部头上来。但是他为什么要这么说呢，无非他认同这样一个逻辑：公共财政建设必须要搞阳光财政，那么阳光财政，财政部门自己首先要革自己的命，同时也是革各个预算单位，各个部门既得利益的命。我们在一些地级市里面，也有些典型，比如说，河南焦作，这是地处北方、在中国地级市里面可以称为改革排头兵的一个具体案例。在没有任何上级要求的情况下，焦作市财政部门的领导人，多年来，坚持公共财政改革的各项开拓性措施往前推进。现在已经把焦作的预算在网上全部挂出来，还发展了听证会形式，推进了一系列具体的约束部门实权而加入阳光化、公开化制度建设因素的改革措施。还有，我前面提到公共财政逻辑上应该追求绩效。那么我们注意到，沿海发达地区，如广东佛山下面有一个南海区（过去叫南海县，是珠三角最先活跃起来的一个区域），区的一位领导同志说，我们现在财力非常雄厚，而且实话实说，作为区的一把手，我的权力很少受到制约，可以有很大的自由度来干我自己想做的事情。但是，我认识到，我应该在历史潮流前面，提前一步来约束自己的权力，因而要推行区内的财政资源配置的绩效考评。他认为这样做，我们可以更多地减少一些公众可能承担的风险，这是一个出以公心的考虑。财政资金如果没有绩效考评压力，有时候浪费比较严重，那是一种集中的浪费。我们过去多年知道这个事情，但是很难在这方面构成实际的硬约束。推动这个绩效考评，就是寻求硬起来的约束机制。还有在上海闵行区，一位原来在大学里做法学教授的学者，走到了区的领导岗位上，他就坚定地推行提高透明度和加强绩效考评的预算管理制度改革。这些同志，我认为他们代表着在中国现代化历史过程中的一种“居高望远”或者说是先知先觉，并且出以公心来主动限制自己的权力。这样的一种自下而上的改革，它当然也可能带动自上而下的一些呼应。在中央政府层面，也有一些有识之士，认识到虽然现在改革缺乏动力，但并不能完全走向悲观。有可能通过这种从管理角度切入的改革，来拉动全局的配套改革，继续向前发展。那么这样一种上下互动的纵向民主，可以越来越多地加入公众参与——不少地方现在发展参与式预算，就是地方政府辖区之内的一些重大事项在预算安排没有定格之前，先让公众充分发表意见，这就带有一种民主化的很明显的色彩。有人说，这个参与式预算，提得好像太低了——人民群众应该“当家作主”而不只是“参与”，但这有唱高调的味道：我们现在正是通过参与式预算，在逐渐去寻找在公共资源配置里面真正由人民当家作主的一种制度上的可能性和可持续的制度。我们应该实事求是地承认，我们是在走向一个具有现代民主政治色彩的新的、综合的现代化国家的过程中间。胡锦涛总书记说得非常明确：“民主是社会主义的生命”，温家宝总理说得非常坚定：“我们要坚定不移地推进政治体制改革”。但是中国的各个综合部门的领导人有谁表过态？他们为什么不表态？是因为到了他们那个层面上，作为部门领导者表态之后，他必须跟着拿出来这个部门管理范围之内怎么推进这种政治体制改革的现实方案，没有可操作的方案，他就没法表这个态。但是要真正把这个事情做起来，我们不能设想等待到了一个覆盖一切的方案再来做。应该有这样的一些地方政府层面和更高层面的互动，以及更积极的公众参与，把一些通过理财民主化、法制化这样的管理，进一步放大到经济社会生活民主化、法制化和整个体制通盘配套改革全局意义上来认识与实施。所以在这个角度上来说，中国模式的现代化赶超和增进人民福祉的这样一个过程中，应该肯定在地方政府层面有这样一批人士，他们坚持务实的、敢为天下先的开拓，我们各个方面在看到地方政府、当然也包括中央政府，存在种种问题的同时，我们似乎应该有一种更中肯的态度，来肯定这里面也存在着一些值得肯定的，应该进一步放大其正面效应的行为。我们作为研究者，对于地方政府和地方公共财政，如果说在1994年的框架之下应进一步推进改革和发挥它应该的、或者说可能有的历史贡献这个方面，我们需要更多结合现实重大问题做理性、客观的分析，尽可能更多地把注意力放在具有操作性的改革和制度建设方案的推行上来。
注释
①贾康、白景明：《基层财政解困和财政体制创新》，《经济研究》2002年第2期
②王绍光：《美国进步时代的启示》，中国财政经济出版社2001年。
③贾康：《财政的扁平化改革和政府间事权划分》，《中国共产党中央党校学报》2007年1 2月，第11卷第6期。
④贾康、阎坤等：《完善省以下财政体制改革的中长期思考》，《管理世界》，2005(8)。
⑤贾康：《正确把握大思路，配套推进分税制》，《中央财经大学学报》，2005(2)。
⑥贾康：《地方政府作用与地方公共财政创新》，财政部科研所《财政研究简报》2010年第11期。