从促进社会公平的角度看个人所得税的起征点问题

    引言

    通常所说的“个人所得税的起征点”，确切名称为“个人工资、薪金收入所得税的起征点”，即税前扣除额。 [1]1980年，全国人民代表大会通过了新中国第一部《中华人民共和国个人所得税法》，其主要适用对象是外籍人员，包括华侨和港、澳、台同胞，规定个人工资、薪金收入所得税的起征点为400元。 [2]随着改革开放的深入，90年代中期进行了税制的重大改革，以1993年10月31日发布的《个人收入所得税法》为主要标志。由于该法合并了《工商业户所得税》、《个调税》、《奖金税》、《工资调节税》等分项税法的有关内容，调整并扩大了征税对象的范围。其中，个人工资、薪金的收入所得税起征点也由 400元上调到800元，适用分级超额累进税率计征。[3]

    但随着国民经济的发展，城市居民的可支配收入平均水平已提高很多。国内一些省市，800元已经成为普遍的工资水平，这个起征点已不适应我国居民现在的实际收入水平，也难实现个人所得税“调节收入”的功能。而关于起征点为多少才合适，学术界对此大致有两种意见：一是全国统一提高至1200元－1500元；另一种是根据各个地区的经济发展水平给予一定的幅度差别。[4] 笔者认为，个人所得税的起征点的确亟需调整，而且其提高是大势所趋。具体方案则要结合以上两种观点的可取之处，在稍微提高全国统一起征点的前提下，赋予地方自主的裁量权，制定出适应区域经济发展水平的个人所得税起征点。

    一、 个人所得税起征点提高的必要性

    （一） 个人所得税法的宏观调控功能

    在税收历史发展的早期，其功能主要表现为组织国家财政收入。 [5]但随着人们对市场经济发展规律和缺陷认识的加深，税法的宏观经济调控职能逐渐受到重视。 [6]所谓税收调控就是国家为实现一定的社会经济目标，发挥税收经济职能，运用法律形式调节经济主体的物质利益，影响其经济行为的一种调节、控制社会经济运行的活动。 [7]其中一项重要具体职能即“纠正社会财富分配不公”[8] 、“调节人们收入分配不均”。[9] 这分别是身处垄断资本主义阶段的德国经济学家瓦格拉、英国财政学家道尔顿的税法调控思想，他们首次系统地提出税法是纠正社会财富分配不均的有效工具，对生产发展具有重要影响。以后，凯恩斯学派、制度经济学派的学者又对之加以肯定和发展。 [10]综观税法中的各个税种，个人所得税无疑是最能体现税法这一宏观调控职能的税种。

    目前《中华人民共和国个人所得税法》规定个人工资、薪金所得税800元的起征点是1993年确定的，当时之所以将起征点由400元提高至800元，就是因为客观经济状况的发展以及指导思想的改变，国家开始逐步重视税收宏观调控的功能，希冀通过个人所得税的征收来平衡社会各阶层的收入，缩小贫富差距。10年以来，国民收入几乎每年都以7％以上的速度增长，城市工薪阶层的收入也普遍超过800元的税前扣除额。800元早已不再是少数人才能享有的财富。可见，个人所得税制制定的基础发生了很大变化，若要发挥个人所得税法有效纠正社会财富分配不公的功能，就要对税制本身进行与时俱进的改革，而个人所得税的起征点即为亟需改革的一个重要方面。

    （二） 个人所得税法的立法原则——税收公平原则和社会政策原则

    1、 税收公平原则

    税收公平原则是贯彻整个税法体系的总原则，但在个人所得税法中体现得尤为突出。“税收公平原则有两方面的含义，一是指纳税人的地位平等，二是指税收负担须在纳税人之间公平分配。税收负担公平分配包括横向公平与纵向公平两个方面。横向公平是指经济情况相同、纳税能力相等的纳税人，其税收负担应当相同；纵向公平亦称根据负担能力课税，是指经济情况不同，纳税能力不等的纳税人，在税收负担上应当区别对待。”[11] “衡量一个纳税人的税收负担能力大致有所得、财产和消费三个指标。” [12]单就所得而言，唯有所确定的个人收入的税收扣除额具有相当的水准，才能够较为合理地体现个人支付能力的不同。800元的标准相对于目前我国很多省市城市工薪阶层的平均工资而言过低，不能明确反映个人纳税能力的分别。这就意味着对于不同支付能力的纳税人附加相同的税收负担，有违税收公平原则。

    2、 社会政策原则

    19世纪德国经济学家瓦格拉首次归纳出了税法调控的“社会政策原则”，与上述税收公平原则的主要内容相似。[13] 从税收的实质经济意义考察，可以发现税收是“依照国家的意志对国民收入进行再分配”的过程。 [14]而且，这种再分配“实质上是对由市场形成的收入分配状态的某种调整和纠正”。 [15]市场竞争必然意味着优胜劣汰，从而在事实上造成社会成员之间收入悬殊、贫富不均，地区之间经济发展失衡。“税收的社会政策原则就是通过税收手段对市场分配状态进行适当干预，以实现个人、地区之间收入的相对均衡。” [16]具体体现在个人所得税法上，即实行最低免除额（起征点）制度和超额累进税率。19－20世纪之交的英国财政学家道尔顿认为，“在一个收入分配不均的社会中，没有理由要求全体人民或绝大多数人都纳税。” [17]如前所述，800元的起征点其实导致我国很多省市的大多数工薪阶层都承担个人所得税的负担，这样显然无法将个人所得税作为工具来调整个人之间的收入不均，从而无助于缓解收入贫富分化的矛盾，不利于社会稳定。

    二、 个人所得税起征点提高的路径探讨

    虽然现行个人所得税法规定个人工资、薪金所得税的起征点为800元，但一些经济

    笔者认为，与其让地方政府别别扭扭地违背立法法精神各自为政，不如中央根据各省市城市工薪阶层收入的平均水平统一调高起征点，确定一个适当的范围，再赋予地方一定程度的税前扣除额之自主确定权，以期确定一个较为合理的反映各地纳税人实际税负水平的起征点。 [18]这样，既可以解决一些经济较为发达的省市个人所得税起征点过低的问题，又可以维持一些经济稍微落后的地区个人所得税起征点的水平，使个人所得税起征点的设计因地制宜，较为理想地发挥其应有的宏观调控作 用，从而平衡社会财富分配的不