关于构建县级公共财政的几点看法

构建完整的公共财政体系是我国财政改革的目标模式。这一目标模式要求我国的各级财政都要转向公共财政。然而必须看到，各级财政具有不同的职能范围和收入特征及权力界限，因而各级政府所建立的公共财政又具有不同的特点。本文将就如何构建县级公共财政框架谈几点粗浅的看法。 
一、如何看待公共财政体系 
 90年代初期，学术界就在讨论建立公共财政的必要性，伴随着经济体制改革和财政改革的逐步深化，这种讨论的现实意义日渐突出。事实上，当学术界开始讨论公共财政问题时，决策部门也在考虑建立公共财政可行性并提出了基本思路，由于种种条件限制，该思路没有具体落实。建立完整的公共财政体系是一项艰巨的工作，这其中包括很多基本理论认识的深化。究意什么是公共财政，人们的认识并未统一。我认为：公共财政就是财政收支透明、财政决策民主、主要提供公共产品的财政。很显然，这种财政类型与过去的财政有本质区别。过去的财政是封闭运行的，财政收支属于国家机密，谁问就是收集情报，谁说出去就是泄密，财政决策根本不征求民众意见，各级财政包揽私人物品和公共产品产出所需资金的供应。 
由上述关于公共财政的定义出发，可以说，与过去的财政体系相同，公共财政体系是一种全新的财政体系。截止目前，人们关于公共财政的定义和如何搞公共财政讨论的较多，对究竟公共体系都包括哪些内容，讨论的则比较少，应该说这是一种理论上的缺憾。如果不能从理论角度概括出公共财政体系的内容，人们在实践中就很难把握如何分步建立公共财政体系。很显然，要建立公共财政体系，首先应该说明公共财政体系的内容。从西方国家的经验和理论分析两方面看，公共财政体系应包括五方面内容：一是财政收入制度安排。包括税收制度、收费制度、国有企业产权收益制度等。二是财政支出制度安排。包括支出管理制度、支出结构确定等。三是预算制度。包括预算权力分配、预算程序、预算资金管理等。四是财政政策。五是政府间财政资金分配关系。包括收入划分、支出划分、转移支付、支出标准、权力划分等。 
二、如何看待县级财政职能 
县级财政是我国国家财政的基础。从税源行政区划分布角度看，县行政区域税源在我国税源总量中所占比重很大。另一方面，我国人口大部分居住在县级财政所管辖的区域内，与此同时，县级财政又是基层政权，与公众接触最密切。因此，县级财政有自己的特点，对整体财政状况走势有特定的约束力，在县级财政中构造公共财政必须从县级政府和县级的特点出寻求具体思路。进一步说，公共财政基本原理有县级财政的体现要有独特的方式。 
县级财政转向公共财政的首要步骤是明确界定财政职能，只有清楚界定了县级财政职能的特殊性，才能确定构造县级公共财政的整体方案。 
财政职能是政府职能的派生物，财政支出的范围和结构是政府事权范围与事权重点的具体体现。因此，公共财政条件下的县级财政职能必须首先认清市场经济条件下县级财政职能必须首先认清市场条件下县级政府所担负的基本职责。在我国，县级政府的基本职能有两个：一是管理行政区划内的公共事物；二是提供地方公共产品。就前者而言，县级政府要维护本地社会稳定、调节经济运行；就后者而言，县级政府要为本地社会进步和经济发展创造基本物质条件。具体来说，县级政府的事权范围是提供义务教育、维持社会治安、建设地方基础设施、调节经济结构、保护区内环境等。因此，县级财政的基本职能就是为维持地方国家机器运转、提供地方公共产品筹措并安排资金的使用。从我国大部分县级财政收支状况来看，县级财政应首先确保义务教育、政权建设、社会治安、环境保护、区内道路建设等方面的资金供给。在经济发达地区，县级财政在一定程度上强化经济调控支出。 
转换县级财政职能首先是一个认识问题。目前，一些县级政府仍然存在着职能的重点放在刺激本地经济增长上的倾向。这种倾向的偏差主要在于对财政与经济之间的关系的认识过于简单。实际上当地方财政确保提供地方公共产品的资金供给时，也就间接支持了本地经济发展。因为经济增长要有一个综合性物质条件和社会环境。当政府利用财政资金促进了社会进步时，经济增长也就有了可持续的基础。另一方面，要求县级财政在刺激经济增长上增强力度实际上也是脱离了县级财政的约束。世界上发达国家的县级财政也是能够提供地方公共产品。之所以如此，就是因为县级财政无力支撑县级财政更多地介入经济发展。 
三、如何看待县级财政决策的科学化、民主化 
构建县级公共财政的一个核心问题是如何实现财政决策科学化、民主化。因为公共财政的一个基本要求就是财政决策科学化、民主化。过去县级财政运行中出现的决策失误，很大程度上就是因为财政决策过程高度封闭、长官意志决定收支的规模和结构，拙见以为：实现县级财政决策科学化、民主化似可从如下两方面入手： 
首先，建立预算听证会制度。国家预算涉及社会公众利益和各部门职能实现的过程。预算编制理应由专职机构进行，但预算编制内容理应事先征求各方意见，县级财政收支虽然规模相对小些，然而道理是一样的。因此，今后县级财政预算应建立听证会制度。听证会可由党政机构人员、政协机构人员、公众人士组成，特别是社会公众人士必须占一定比重。 
其次，建立预算编制专家咨询委员会。预算编制特别是支出预算涉及各行各业的很多技术问题。我们不能要求财政部门的干部是各方面技术问题的专家，财政系统所能够做到是确定支出标准、支出规模、支出结构，但具体到支出项目的科学性时，还没有专业素养，这点在县级财政体现得更为突出。因此，县级财政应聘请各方专家组成预算咨询委员会，这个委员会可从专业技术角度对重大支出项目提出评价意见。决定部门应认真听取他们的意见并落实在决策上。为体现公正性，有些专家可从区外聘请。