税收优惠的导向研究

    摘要税收优惠是各国常用的减轻税收负担的措施，它具有引导资源合理配置，促进经济结构调整，给企业提供宽松发展空间等作用。改革开放以来，我国制定了多项税收优惠政策，在发挥重要作用的同时，也逐渐暴露出一些问题，如单纯强调优惠而忽略了整体投资环境，减免期限不科学，优惠手段单一等。本文在分析了我国税收优惠存在问题之后，提出了改进的原则和对策。

    税收优惠是指税收主权国为实现一定的社会、政治或经济目的，通过制定倾斜性的税收政策法规来豁免或减少经济行为或经济结果的税收负担措施。

    税收优惠政策的实质改变了三种税收关系。一是税收优惠导致了双方财产利益的增减变化，即国家将部分税款根据有关的税法（或税收政策）的规定返还给受惠方（纳税人）。二是税收优惠政策使得受惠方可以不缴或少缴税款，但国家为其提供的服务并未因此减少，这些费用便转移到其他纳税人身上，增加了其他纳税人的负担。三是税收优惠使受惠方得到了经济援助，在受惠方资金实力、管理水平、技术能力、员工素质等方面并不一定高于一般企业的情况下，竞争力得到加强。

    具体而言，税收优惠在实现税收调控功能中的作用体现为：

    第一，税收减免措施，大大减轻了企业的负担

    《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》第七条第一款规定：“设在经济特区的外商投资企业、在经济特区设立机构、场所从事生产、经营的外国企业，减按15%的税率征收企业所得税。”同时该条第三款对设在特定区域内的属于能源、交通、港口、码头或者国家鼓励的其他项目的可以减按15%的税率征收企业所得税。对外商投资兴办的先进技术企业，在税法规定的减免期满后，仍为先进技术企业的，可延长三年减半征收所得税。这些优惠政策的实施，大大缓解了高科技企业资金困难，增强了企业的竞争力。

    第二，引导资源合理配置，促进产业结构合理调整

    我国现在正处于经济体制的转型期，即从传统的计划经济体制向市场经济体制转变，提倡靠市场调节经济，但市场调节具有滞后性，企业对产业结构的调整的反应始终表现的比较迟缓。在这种情况下，政府通过合理的税收政策，对需要下大力、急需发展的产业予以税收优惠，而对限制的行业不予以优惠或者实施高税负，就可以给所有市场行为主体一个比较明确的产业信号，从而引导社会资源合理流动，实现产业结构优化。

    第三，加速落后地区的发展，缩小地区间的差距。

    二十世纪初，英国、德国等发达国家，城市化已达到70%-80%，城乡之间生产力水平没有太大的差别，全国各地经济发展水平比较均衡。而我国则不同，到目前为此，我国城市化水平只能达到20%左右，且城乡之间生产力水平相差比较大；辽阔的国土内沿海地区与中西部地区、北部与南部地区的生产力水平相差也比较大，因此，适当地对老、少、边地区、工农业基础薄弱、生产力水平低下、商品经济不发达、科技文化落后、交通闭塞、资源开发利用率低地区采取一定的税收优惠政策，可以促进这些地区的经济发展，逐步缩小与发达地区的差距。

    税收优惠对促进国民经济全面、健康、持续、协调发展具有重要意义。下面我们就共同来探讨一下我国现阶段税收优惠政策：存在的弊端及如何加以完善。

    一、我国从1979年改革开放以来，实行的税收优惠政策

    我国实行的税收优惠政策，主要分两部分，一部分是针对外资企业；另一部分是针对内资企业。针对外资企业的税收优惠主要是根据1991年4月9日通过的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》，设在税法规定区域内的外资企业可减按15%或24%的税率征收，另外经营期在10年以上的生产性外资企业，从获利年起可获得免2减3的优惠。针对内资企业，1993年12月13日通过的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》第八条有对“民族自治地方的企业，需要照顾和鼓励的，经省级人民政府批准，可以实行定期减税或免税”的比较原则性的规定。1994年3月29日财税字第01号文件下发了《关于企业所得税若干优惠政策的通知》，对高新技术企业、第三产业、老、少、边穷地区新办的企业、遭遇自然灾害等地区、企业共142项税收优惠的具体规定。1994年6月29日，国家税务总局又下发了“关于高新技术企业如何适用税收优惠政策问题”的具体通知。1994年、1995年、1996年又陆续下发了关于出口货物免、抵、退等有关税收优惠的规定。

    我国的税收优惠主要集中在所得税方面，且主要是针对外资企业而设立的，目的是吸引外资，促进本国经济的发展，但在实际操作过程中，则存在以下问题。

    二、我国现阶段税收优惠政策存在的问题

    1 单纯强调税收优惠的作用而忽视了整体投资环境

    投资环境是指东道国影响外国投资者在该国投资的各种主客观条件的总和，包括政局稳定程度、法律健全程度、市场潜力、资源条件、劳动力成本、财税政策、基础设施状况等多种因素。外国投资者选择在东道国投资，一般都是在对该国的整体投资环境进行综合评价的基础上作出决策的。国外研究资料表明，在吸引投资的诸要素中，税收优惠并不在前十列。因此说，吸收外来投资，税收优惠并不是决定因素。整体投资环境良好国家，即使没有什么税收优惠，甚至对外商投资课以重税，外商也会来投资。如采用特定最大负担原则的沙特阿拉伯，尽管它对外国石油公司按85%的特定税率课所得税，但因沙特阿拉伯地区的石油资源储量大、油质好、易开采、运输条件便利，外国投资者在被课以重税的条件下，仍有利可图，因此，仍有许多外国公司在沙特投资。一个政局相当不稳定的国家，不管以多高昂的代价提供税收优惠都难以吸引外商的投资。

    同样，我国吸引外商势头最好的时期，不是我国出台税收优惠政策最多时期，而是1992年10月我国宣布建立社会主义市场经济体制以后，1992年吸引外资的增长率是1991年的6倍。吸引外商投资，适当的税收优惠政策在目前的经济条件下是非常必要的，但我们更应清醒地认识到：安定的政治环境、低廉的劳动力资源、巨大的国内市场以及其他有利条件更是不可缺的。

    2 夸大了本国的税收优惠的作用而忽视了居住国的税收

    我国对外商投资企业的税收优惠，主要集中在所得税的优惠上，实际税收优惠的效果是否明显应考虑到采取什么样的税收管辖权，是否采取税收饶让抵免。事实上东道国采取税收优惠政策，只有在居住国只实行来源地管辖权时，涉外税收优惠才能真正起到减轻外国投资者的税收负担，鼓励外商投资的作用。世界上大多数国家是同时采取的来源地和居民税收双重税收管辖权，若居住国的税率高于被投资国，则本国居民在被投资国得到的税收优惠，在居住国仍要补足。事实上对税收饶让抵免持反对态度的国家也有不少，典型的如美国，它就反对对“影子税收”予以抵免。如果居住国不采用税收饶让抵免，对本国居民（包括自然人和法人）的国外所得也不免税，外国投资者就不能直接从东道国的税收优惠中得到实惠，东道国的税收优惠政策鼓励外商投资的作用也就