税权划分的理性思考

的事权，并依据事权合理确定支出的规模，在确定事权和支出规模的基础上划分财权。改革开放以来，我国中央和地方的关系经过了几次调整，总体而言，调整仍没有到位，中央与地方的事权划分仍缺乏科学性和规范化，划分不够彻底，相互扯皮的现象时有发生。

我们在处理中央与地方关系，划分中央与地方事权的时候，应通过法律的程序，来规范中央与地方的法律关系，使之成为中央政府与地方政府都必须遵循的行为准则，使中央与地方关系的处理有法可依，应根据公共产品的特征和层次性或受益范围来界定中央与地方的事权和财权。在公共财政的模式下，全国性、地区性公共产品划分的理论为中央与地方的合理划分事权和财权提供了客观依据，即地方产品由地方政府负责提供，全国性的公共产品由中央政府提供。从市场经济发展的要求来看，中央与地方事权和财权的界定，可根据各级政府对各项经济和社会事务的把握方式和适应程度，并考虑公平与效率的关系。

4．分税制原则

坚持分税制原则，关键是要建立地方税体系，要创造必要的条件进一步完善我国分税制体制，使之与我国社会主义市场经济相适应。地方税是相对于中央税而言的，是根据国家财政管理体制改革的规定，由中央统一立法或由地方立法开征，由地方负责征收管理，税款为地方财政固定收入的各税种的总称。地方税是国家税收的重要组成部分 ，它除了具有国家税收的三大特征外，还具有收入归地方所有，属于地方财政的固定收入，管理权限主要由地方所掌握，税源分散、收入零星、征管难度大、税收成本高、与地方经济关系密切等特点。地方税体系问题是与我国分税制实施相伴而产生的，分税制是现代市场经济国家的基本作法，它的完善是与地方税体系的健全分不开的，没有发达的地方税就不能实现一级政府一级预算的原则，推进规范的分税制改革也就是一句空话。

要建立起合理科学的分税制，地方税收体系的确立和完善就必须提到重要议事日程。地方税收体系，应该是主体税种稳定，辅助税充裕，结构合理，功能齐全的地方税多税种的组合。建立地方税体系，关键在地方税基的选择和税种的设立。我们要在确定中央与地方共享税，确立地方税主体税种，如营业税、财产税等的同时，根据地方经济发展的需要开征一些新的地方税种，如社会保障税、车辆购置税、遗产税、赠与税、环境保护税等，改革现有的地方税种，如个人所得税、城市维护建设税、房产税、资源税等。  

三、划分税权的基本思路

 1．优化税制结构

优化税制结构是合理划分税权的基础。税制结构是指一个国家依据本国国情和财政上的需要，由若干不同性质和作用的税种组成的有主有次、互相配合、结构严密的税收体系。长期以来，我国的税制结构实行的是以流转税类为主体的模式，1994年税制改革后，这一状况更趋强化，流转税的税收收入占我国全部税收收入的70%以上，1994年—1998年分别为75.76%、74.89%、74.55%、72.69%、74.22%。当然，这与我国当时生产力发展水平比较低下和税收征收管理水平比较落后有关。在生产力发展水平相对低下，税收征收管理水平还不高的情况下，以流转税为主体的税制结构有利于组织税收收入，有利于简化征管，降低征收成本。但随着我国生产力发展水平和税务人员素质的不断提高，税收征收手段的不断现代化，税制结构调整的条件已基本成熟。

从我国目前经济政策目标和发展的客观要求以及我国税收征收管理水平看，以流转税和所得税并重的“双主体”模式是比较符合我国实际的。首先，从国外经验看，一国税制结构从流转税为主体模式转向流转税和所得税双主体模式，其经济条件为人均国内生产总值700美元左右。如日本转换时的水平为789美元，美国815美元，英国717美元。2000年9月国家统计局公布的数字表明，我国目前的人均GDP已达849美元，所以，我国税制结构模式的转换已具备了转换的经济条件。其次，我国税务人员的素质较以前有了很大的提高，我国现有80多万的税务大军中，大专以上学历者已占60%以上，本科学历以上人员也超过22%，现在我国对税务人员的培训也形成了大连、扬州、长沙“三地一体”的培训网络和体系，不久的将来，我国税务大军的整体素质将有更大的提高，这为我国税制结构模式的转变提供了有力的人才条件。第三，我国税收征收管理手段不断现代化，截止1998年底，我国税务系统计算设备装备达157004台，计算机管理人员28727人，微机处理纳税户数达16783544户，税收征收管理的装备现代化为我国税制结构的转换提供了技术优势。

另外， 我们应开征一些新的税种，如社会保障税、遗产税、环保税、车辆购置税、燃油税等；扩大增值税的征收范围，将建筑业和运输业并入增值税的征收行列，并实行消费型增值税；将企业所得税与外商投资企业和外国企业所得税合并统一为公司（法人）所得税；可将城镇土地使用税并入资源税；将筵席税并入消费税，适当调整消费税的课税范围，增加一些高档娱乐项目和高档消费项目，如高尔夫球、桑拿浴、高级美容等，并取消现行消费税目中的生产资料和一般生活品，如酒精、护肤护发品。

2．正确划分中央与地方的税收立法权

税收立法权的正确划分是合理划分中央与地方税权首先要解决的问题。要在确保中央税收立法权的同时，逐步扩大地方政府的税收立法权。

立法权就是主权者所拥有的，由特定的国家机关所行使的，在国家权力结构中占据特殊地位的，用来制定、认可和变动规范性法文件以调整一定社会关系的综合性权力体系，它包括国家立法机关行使的立法权以及其他国家机关、地方权力机关行使的立法性职权。我国实行的是高度集中的政治体制，这就决定了中央集中统一领导是我国现行立法权限划分体制的根本特点。这一特点决定了中央立法在整个国家立法体系中的主导性和基础性。有关税收的基本的、全国性的税收法律必须集中在中央，由全国人民代表大会或其常务委员会立法，或由全国人大及其常务委员会授权国务院立法。如《税收基本法》、《税收征收管理法》和我国重要税种如增值税、所得税、营业税、消费税、社会保障

税等税收实体法以及与之配套衔接的《税务行政复议法》、《税收减免特别法》、《税务司法法》等法规。

另外，由于我国各地区情况差别较大，尤其在经济体制改革中许多改革办法带有探索试验性质，如果全部税法由最高权力机关制定，难以做到机动、灵活和及时；我国实行民主集中制，历来强调发挥中央与地方两个积极性，这就必须充分发挥地方权力机关在立法方面的积极性。税收立法权在中央与地方政府之间的适当划分，既有利于保持中央政府在税收调控中的主导地位，有利于宏观经济的协调稳定发展，又有利于发挥地方政府在税收调控方面的积极作用，使地方区域经济的发展充满活力。对于一些区域性、地方性税种，可根据各地实际需要和可能，由地方各级权力机构行使立法性职权，由地方政府确定开征或停征，这些税种的立法权由地方权力机关行使，由地方自行决定是否开征，税率的高低和税基的宽窄由地方调整，这样可以更好地发挥地方扩大财源，组织收入的积极性。

总之，税收立法权限要明晰合理，对中央和地方的税收立法，要分税分管，赋予地方与其事权、财权相适应的税收立法权，以满足地方经济发展需要。同时对税种的设置、开征、停征、解释和减免等权限也要进行合理的划分。

3．明确划分中央与地方税收收入的归属权

划分中央与地方税收收入的归属总的原则应是：坚持中央财政收入占全部财政收入的比重必须在60%左右，有利于中央财政收入与地方财政收入同步增长，有利于调动中央与地方经济发展、组织收入的积极性。实行分税制以来，我国中央财政收入占全部财政收入的比重1995—1999年一直呈逐年下降或徘徊的趋势，分别为52.2%、49.4%、48.8%、49.6%、50.96%。这种格局与国外情况形成强烈的对比。从发达国家来看，不论是单一制国家，还是实行联邦制的国家，在国家总的财力分配格局中，中央集中的财力比重一般保持在60%以上。从发展中国家来看，除个别国家外，中央集中的财力比重一般都在70%以上。另外，我国税种和收入的划分标准欠科学。如中央企业的所得税归中央财政，地方企业的所得税归地方财政，这不仅导致分税制不规范，而且与建立统一市场经济的要求