构建有中国特色的权力制约机制 ——邓小平权力监督与制约思想研究

封建专制传统比较多， 民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主的各项制度，法制很不完备，也很不受重视。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第332页。 ）邓小平在总结毛泽东晚年的错误原因的时候，也多次指出：毛泽东在生前“没有把过去良好的作风，比如说民主集中制、群众路线，很好地贯彻下去，没有制定也没有形成良好的制度。”“我们党的政治生活、国家的政治生活有些不正常了，家长制或家长作风发展起来了，颂扬个人的东西多了，整个政治生活不那么健康了，以至最后导致了‘文化大革命’”。（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第345页。） 
正是为了防止类似情况的再次发生，邓小平提出了进行政治体制改革的任务，并指出：“政治体制改革的目的是调动群众的积极性，提高效率，克服官僚主义。改革的内容，首先是要党政分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放的问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第177页。）显然， 邓小平把对权力的监督与制约作为政治体制改革的核心问题提了出来。 
（二） 
邓小平从中国共产党过去历次的工作失误，特别是“文化大革命”的教训中，总结出了一条经验，即造成这些失误和错误的一个重要原因，就在于对权力缺乏有效的监督与制约这一传统的政治体制的弊端。因此，在十一届三中全会前召开的中国共产党中央工作会议的闭幕会上，邓小平作的“解放思想，实事求是，团结一致向前看”的主题报告中指出：“党内确实存在权力过分集中的官僚主义。这种官僚主义常常以‘党的领导’、‘党的指示’、‘党的利益’、‘党的纪律’的面貌出现，这是真正的管、卡、压。许多重大的问题往往是一两个人说了算，别人只能奉命行事。”如果不实行改革，及时改变这种状况，那么“我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994 年版，第141～142、150页。）在此基础上，明确提出权力监督与制约的主张，并对权力监督与制约作出了初步构想。 
邓小平认为，传统的政治体制中，对权力缺乏有效监督与制约的弊端，主要表现在以下五个方面。 
第一，官僚主义现象。官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，思想僵化，机构臃肿，办事拖拉，不讲效率，不负责任，压制民主，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。造成官僚主义的原因，一是同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系；二是我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定。（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第327～328页。）邓小平指出：“官僚主义是小生产的产物，同社会化的大生产是根本不相容的。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第150页。） 
第二，权力过分集中现象。权力过分集中的具体表现，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权人的负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第328～329页。） 
第三，家长制现象。家长制是历史非常悠久的一种带有浓厚封建主义色彩的陈旧的社会现象，它的存在和影响在党的历史上产生过很大的危害。革命队伍内的家长制作风，除了使个人高度集权以外，还使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，而别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。一些同志犯严重错误，同这种家长制作风有关。因此，“不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第329～331页。） 
第四，干部领导职务终身制现象。邓小平指出：干部领导职务终身制现象的形成同封建主义的影响有一定关系，同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系。这种实际上存在的领导职务终身制，不利于领导层更新，不利于年轻人上来，这是我们制度上的缺陷。这不是一个人的问题，是整个制度的问题，更多地是关系到我们的方针、四个现代化能否实现的问题。（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第331、350页。） 
第五，特权现象。邓小平指出：我们今天所反对的特权，就是政治上经济上在法律和制度之外的权利。搞特权是封建主义残余影响尚未肃清的表现。（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994 年版， 第332页。） 
如前所述，上述五个方面的弊端的形成，有着深刻的体制方面的原因。有学者认为，中国长期以来奉行的是权威体制，这种权威体制的基本特征是：一元集权型宪政模式、主要官员由长官任命、社会遵守长官意志、政府不廉低效、轻视民意等。权威体制在一定的历史阶段固然有其合理性与必要性，但存在着严重的弊端。邓小平深刻反思国际共运史和我国建国后宪政实践的教训，总结了权威体制的主要弊端：首先，权威体制导致党政不分，个人专权，以言代法。领导者为维护个人地位和权威，必然限制公民权利，从而妨碍了民主的发展和社会的进步；其次，权威体制容易滋生官僚主义，妨碍经济改革和社会生产力的发展；其三，权威体制难以保证政府平稳更迭，难以保证国家长治久安。（注：王美舟：《权威、法治与邓小平宪政思想》，载《广东教育学院学报》

1999年第4期。）因此，从根本上说，权威体制的最大弊端， 就是对权力缺乏必要的监督与制约。邓小平认为，要从根本上克服这些弊端，就必须形成一整套有效的权力监督与制约机制，解决因权力缺乏监督和制约而形成的种种弊端，并提出了建立这种权力监督与制约机制的基本思路。 
1，要加强社会主义民主，健全社会主义法制， 通过民主和法制的手段，建立并强化对权力的监督与制约机制。邓小平指出：在国家政治生活和各项事业中，由于中国共产党居于领导的地位，党的路线、方针、政策正确与否，工作做得好坏，关系着国家的前途和社会主义事业的成败；同时，由于我们党的执政党的地位，我们的一些同志很容易沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。因此，对于我们党来说更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见，需要接受各个方面的批评和监督，以利于集思广益，取长补短，克服缺点，减少错误。（注：《邓小平文选》第二卷，第205页。） 
在加强对权力监督与制约方面，民主与法治又是不可分割的。在加强民主的同时，必须强化法制，实行依法治国。法治是民主政治的产物，只有真正的民主政治社会，才能有健全、完备的法制，才能真正实行法治。现代社会法治的价值与基本功能，就是对国家权力的有效的监督与制约。根据邓小平的设想，运用法律手段加强对权力的监督与制约，必须从以下几个方面入手：第一，要有健全的法律制度和完备的法律体系，使各项工作和活动都有法可依；第二，要维护法律的权威，不允许存在法律以外的特权，要真正做到法律面前人人平等；第三，建立和健全有效的法律监督系统，严格依法行政；第四，提高全民的法律意识，特别是领导干部的法律意识，使他们在工作中严格依法办事，减少和杜绝各种违反法律规定，滥用权力现

《构建有中国特色的权力制约机制 ——邓小平权力监督与制约思想研究(第2页)》