构建有中国特色的权力制约机制 ——邓小平权力监督与制约思想研究

象的发生。邓小平特别强调了维护宪法权威、运用宪法来制约权力的重要性。他多次指出：全党同志和全体干部都要按照宪法、 法律、 法令办事。（注：《邓小平文选》第二卷，第371页。）在谈到关于宪法修改的问题时， 邓小平也强调：“关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”（注：《邓小平文选》第二卷，第339页。）随后制定通过的新宪法即1982年宪法， 在内容上就充分体现了邓小平的这一主张。 
2，实行党政分开。邓小平认为， 因权力缺乏必要的监督与制约而造成的权力过分集中、官僚主义等等弊端，在相当程度上与长期实行的党政不分的体制有着很大的关系。因此，他把实行党政分开作为政治体制改革中的一个重要问题提了出来。（注：在1980年的《党和国家领导制度的改革》的讲话中，邓小平就把解决党政不分、以党代政的问题作为进行政治体制改革的一个重要原因（见 《邓小平文选》第二卷， 第321页）；而在1986年的《关于政治体制改革问题》的谈话中， 仍然强调：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。”（《邓小平文选》第三卷，第177页。 ）由此也可见邓小平对党政分开问题在政治体制改革中的重要性的认识是一贯的。）邓小平指出：“党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题。我们坚持党的领导，问题是党善于不善于领导。党要善于领导，不能干预太多，应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导。干预太多搞不好倒会削弱党的领导，恐怕是这样一个道理。”（注：《邓小平文选》第三卷，第164页。 ）为了更好地解决党政分开问题，进一步加强和改善党的领导，首先必须明确党的领导的职能。在党政分开、党和国家职能分开的情况下，党的领导是政治领导、思想领导和组织领导，通过制定并保证实施党的路线、方针、政策来实现的。邓小平指出：党的领导“主要是政治上的领导，保证正确的政治方向，保证党的路线、方针、政策的贯彻。”（注：《邓小平文选》第二卷，第98页。）“从原则上说，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外，要腾出主要的时间和精力来做政治思想工作，做人的工作，做群众工作。”（注：《邓小平文选》第二卷，第365页。）同时， “真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。政府工作当然是在党的政治领导下进行的，政府工作加强了，党的领导也加强了。”（注：《邓小平文选》第二卷，第339～340页。）因此，党政分开并不是要否定党的领导，而是要更好地加强和改善党的领导，“我们要坚持党的领导，当然也要有监督、有制约。现在提出党政分开，但不管怎样还是共产党领导，是为了更好地加强和改善党的领导。”（注：《邓小平文选》第三卷，第256～257页。）当然，对于“党政分开”的问题，不能机械地、片面地、简单化地理解，那种认为只要党政一分开，所有问题都能解决的规定，是极其错误的。在此，我们需要特别强调的是：第一，党政分开并没有、也不能否定党的执政地位；第二，要肯定和巩固党的执政地位，关键在于提高党的领导水平和执政的艺术，解决好“善于领导”的问题，否则，只会进一步削弱党的领导，“党政分开”的问题也就无从谈起了。 
3，明确集体领导和个人分工负责的关系。 为了加强对权力的监督与制约，提高工作效率，从根本上克服官僚主义，就必须在强调集体领导的前提下，明确领导者个人的职责和权限。邓小平指出：官僚主义的一个重要表现，就是“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题”。（注：《邓小平文选》第二卷，第328页。）为了克服这种现象， 就必须在强调集体领导的同时，把分工负责的制度建立起来，“集体领导解决重大问题；某一件事、某一方面的事归谁负责，必须由他承担责任，责任要专。”（注：《邓小平文选》第二卷，第282页。 ）“现在各地的企业事业单位中，党和国家的各级机关中，一个很大的问题就是无人负责。名曰集体负责，实际上等于无人负责。……所以急需建立严格的责任制。列宁说过：‘借口集体领导而无人负责，是最危险的祸害’，‘这种祸害无论如何要不顾一切地尽量迅速地予以根除’。”（注：《邓小平文选》第二卷，第151页。） 
（三） 
如前所述，邓小平在谈到权力监督与制约时，特别强调了制度建设与完善的重要性。他对于权力不受监督与制约而造成的种种弊端及其表现的分析，也主要是从制度性缺陷的角度进行的。 
长期以来，由于“人治”传统的影响，我们在分析政治方面的问题时，总是特别强调“人”的因素，而忽视了“制度”方面的因素。对权力的授予与行使同样也是如此。即使是在制定一些有关的措施时，在很大程度上也是建立在对掌握和行使权力者的良知和个人品质的充分信任的基础上的。人们不敢、也不愿设想那些掌握并行使权力的人“可能”会滥用他们手中

的权力，去危害授予他们权力的人民的利益，理由就是这些人既然是人民所信任的，那么他们自然也就不会辜负人民的信任。如果对他们在行使权力的过程中进行监督和制约，那么首先是对自己的不信任。即使有什么不是，通过思想道德教育，也就能够解决。这种思想观念的根源，无疑就是中国古代儒家所倡导的“性善论”。其实，这实际上只是善良的人的一相情愿。人是社会的人，必然受到社会环境的影响，正如恩格斯所指出：“人来源于动物界这一事实已经决定了人永远不能摆脱兽性，所以问题永远只能在摆脱得多些或者少些，在于兽性和人性程度上的差异。”（注：《马克思恩格斯选集》第三卷， 第140页。）坏人是如此，好人也不例外。 
历史的经验教训告诉我们，把权力的使用维系于掌权者个人的良知、品质，是非常危险的。被称为美国宪法之父的麦迪逊说过：“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能够管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。”（注：《联邦党人文集》，商务印书馆1997 年版， 第264页。）正因为人不是天使， 因而一个健全的社会不能没有国家的管理；同样，一个组织良好的社会，还需要对国家权力本身的管理。因为那些掌握并行使权力的人在行使权力的过程中，往往容易使权力自发扩张而超过应有的限度。在这种情况下，如果没有必要的监督和制约机制，那些掌握并行使权力的人就可以随心所欲地滥用权力。（注：参见李秋心：《略论权力监督与制约的重要性》，载《云南师范大学学报》1999年第2期。）对于这一点，邓小平有着清醒的认识。 他明察到了人的复杂性、可变性，提出了只有完善的制度，才能有效地对权力进行监督与制约，防止权力的滥用而走向其反面。他在《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党和国家对他个人都造成了很大的不幸。”“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。”因此，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”（注：《邓小平文选》第二卷，第333页。）只有从制度上着手， 进行制度建

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