构建有中国特色的权力制约机制 ——邓小平权力监督与制约思想研究
【关 键 词】邓小平/权力监督/权力制约/民主政治
【 正 文 】
权力监督与制约，是现代民主政治的核心问题之一。人类政治文明的历史发展进程，证明了这样一个事实，那就是在政治社会中，政治的核心问题就是政治权力的构成形式问题。只有将政治权力置于一个有效制约的机制下，才能正常合理地运作，才不至于使掌握并行使权力的人滥用权力而导致民主制度的破坏。绝对的权力必然导致绝对的腐败。因此，对政治权力必须进行监督和制约，凡是不受监督与制约的权力，必定会被滥用而导致政治的专横与腐败。在现代民主化进程中，对权力进行有效的监督与制约，更是成为世界上各个国家共同面临的、同时又是必须解决的问题。中国自然也不例外。中国社会长期奉行集权专制体制，革命胜利后，又由于种种原因，没有能够建立相应的制度来解决这个问题，从而使得传统的集权体制在很大程度上被延续下来。而这种不受监督和制约的集权体制的恶性发展，给中国的社会主义革命和建设造成了灾难性的恶果。“文化大革命”的教训，引起了国人对这个问题的深刻反思。而作为带领中国人民从“文革”的阴影中走出，迈向现代民主社会的第二代党中央领导核心的邓小平，则是比较早地认识到了这个问题。（注：应当说，邓小平的思想在不同时期，有着不同的侧重点。在70年代末至80年代初，主要侧重于政治体制改革的问题，包括领导体制改革、加强和改善党的领导等。因为这一时期的工作重点，主要是纠正“文革”在政治思想和路线方面的错误，拨乱反正；而80年代初期以后，则主要侧重于经济体制改革方面的问题。当然，在邓小平的思想体系中，政治体制改革和经济体制改革本身就是密切联系、不可分割的。所以，有关权力监督与制约的问题，是邓小平在不同时期都始终予以关注的一个重要问题，是邓小平关于政治体制改革思想理论的核心部分。）可以说，关于权力监督与制约的思想，在邓小平理论体系中占有极其重要的地位，是邓小平宪政思想和政治体制改革思想的核心部分。
（一）
很长一段时间以来，在对于权力制约问题上，一直存在着种种的误区。不可否认，权力制约思想是资产阶级的政治家、法学家最早提出的，其代表，便是以“三权分立”为基本模式的分权制衡主张。于是，人们一谈到权力制约，便立即同“三权分立”联系起来。而邓小平又说过：“在改革中，不能照搬西方的，不能搞自由化。过去我们那种领导体制也有一些好处，决定问题快。如果过分强调搞互相制约的体制，可能也有问题。”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993 年版， 第178页。）“资本主义社会讲的民主是资产阶级的民主， 实际上是垄断资本的民主，无非是多党竞选、三权鼎立、两院制。我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第240页。 ）有的人也就因此认为邓小平是反对搞权力制约的。其实，这是一种误解。邓小平不赞成搞西方式的权力制约体制，并不意味着不赞成对权力进行有效的监督与制约。相反，他从中国的历史和现实出发，坚决主张建立有中国特色的权力监督与制约机制，并把这作为改革党和国家的领导体制、坚持和完善中国共产党的领导的一个重要方面和重要内容。邓小平在1987年10月13日的一次谈话中就曾明确指出：“我们要坚持党的领导，当然也要有监督、有制约”，这是“为了更好地加强和改善党的领导。”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第256页。）
对权力进行监督与制约，是现代宪法与民主政治的一项重要的政治原则，也是宪政与法治的精髓。而说到宪法与民主政治，资产阶级又是先行的。毛泽东曾经指出：“讲到宪法，资产阶级是先行的。英国也好，法国也好，美国也好，资产阶级都有过革命时期，宪法就是他们在那个时候开始搞起来的。”（注：《毛泽东选集》第五卷，人民出版社1977年版，第127页。 ）西方资产阶级政治家和思想家关于权力监督与制约思想和主张的核心，就是如何对国家权力进行有效管理，加以控制，在最大限度上减少乃至杜绝权力滥用的现象。法国著名的启蒙思想家孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”因此，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”（注：孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1982年版，第154页。 ）孟德斯鸠的这一思想，对西方国家民主宪政的发展，产生了重要影响。经历了资产阶级革命后的西方各国，都在不同程度上确立了分权制衡的政治体制，并将权力监督与制约作为实行“法治”的一个重要方面，建立了一整套权力制约机制。
首先，以权力制约权力，即通过民主政治体制本身形成的权力监督与制约机制，对权力的运作加以规范和限制。这也是权力制约的主要手段。其基本模式，就是西方资产阶级国家普遍采用的“三权分立”制度。其次，以法律制约权力，即将权力的行使规定在宪法法律的范围之内，通过宪法和法律约束权力，防止权力的滥用。这也是现代国家法治的基本要求。英国的宪法学家戴雪指出：法治首先意味着法律的绝对的至高无上和优势地位，它排斥政府的专断、特权和广泛的自由裁量权的存在。（注：A. V. Dicey, Introduction to the study of the law of Constitution, 10th edition ( 1959) , London: Macmillam Education Ltd., reprinted in 1985, p. 202.）其三， 以权利制约权力，即通过公民民主权利的确认与保障，对国家权力形成有效的监督和制约机制。
毋庸置疑，西方资产阶级国家的权力监督与制约机制并不是十全十美的，它在内容上，同样存在着缺陷，（对此，西方的资产阶级思想家与法学家也不否认）但是，它作为人类社会政治文明的产物，不乏合理的内涵。中国传统社会的政治体制中，虽然在一定程度上，也存在权力制约，但这种制约主要是通过两种途径实现的。一是要求权力行使者通过道德自律，通过个人的道德修养，来约束权力的行使，使其不至于滥用权力；二是通过上下级之间的纵向的权力制约，监督权力的行使。从表面上看，这也是权力监督与制约的模式，但实质上，相对于现代民主政治所要求的以“制度”为主导因素的制约机制而言，它是一种以“人”为主导因素的制约机制，把对权力的监督与制约，完全放在了“人”的因素上面。因此，它与现代民主政治所要求的权力监督与制约是格格不入的，这种模式实行的结果，是更深层次的集权专制。
中国革命胜利后，由于在革命实践中事实上形成的权威体制已经牢牢确立，加上当时作为老大哥的苏联
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【 正 文 】
权力监督与制约，是现代民主政治的核心问题之一。人类政治文明的历史发展进程，证明了这样一个事实，那就是在政治社会中，政治的核心问题就是政治权力的构成形式问题。只有将政治权力置于一个有效制约的机制下，才能正常合理地运作，才不至于使掌握并行使权力的人滥用权力而导致民主制度的破坏。绝对的权力必然导致绝对的腐败。因此，对政治权力必须进行监督和制约，凡是不受监督与制约的权力，必定会被滥用而导致政治的专横与腐败。在现代民主化进程中，对权力进行有效的监督与制约，更是成为世界上各个国家共同面临的、同时又是必须解决的问题。中国自然也不例外。中国社会长期奉行集权专制体制，革命胜利后，又由于种种原因，没有能够建立相应的制度来解决这个问题，从而使得传统的集权体制在很大程度上被延续下来。而这种不受监督和制约的集权体制的恶性发展，给中国的社会主义革命和建设造成了灾难性的恶果。“文化大革命”的教训，引起了国人对这个问题的深刻反思。而作为带领中国人民从“文革”的阴影中走出，迈向现代民主社会的第二代党中央领导核心的邓小平，则是比较早地认识到了这个问题。（注：应当说，邓小平的思想在不同时期，有着不同的侧重点。在70年代末至80年代初，主要侧重于政治体制改革的问题，包括领导体制改革、加强和改善党的领导等。因为这一时期的工作重点，主要是纠正“文革”在政治思想和路线方面的错误，拨乱反正；而80年代初期以后，则主要侧重于经济体制改革方面的问题。当然，在邓小平的思想体系中，政治体制改革和经济体制改革本身就是密切联系、不可分割的。所以，有关权力监督与制约的问题，是邓小平在不同时期都始终予以关注的一个重要问题，是邓小平关于政治体制改革思想理论的核心部分。）可以说，关于权力监督与制约的思想，在邓小平理论体系中占有极其重要的地位，是邓小平宪政思想和政治体制改革思想的核心部分。
（一）
很长一段时间以来，在对于权力制约问题上，一直存在着种种的误区。不可否认，权力制约思想是资产阶级的政治家、法学家最早提出的，其代表，便是以“三权分立”为基本模式的分权制衡主张。于是，人们一谈到权力制约，便立即同“三权分立”联系起来。而邓小平又说过：“在改革中，不能照搬西方的，不能搞自由化。过去我们那种领导体制也有一些好处，决定问题快。如果过分强调搞互相制约的体制，可能也有问题。”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993 年版， 第178页。）“资本主义社会讲的民主是资产阶级的民主， 实际上是垄断资本的民主，无非是多党竞选、三权鼎立、两院制。我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第240页。 ）有的人也就因此认为邓小平是反对搞权力制约的。其实，这是一种误解。邓小平不赞成搞西方式的权力制约体制，并不意味着不赞成对权力进行有效的监督与制约。相反，他从中国的历史和现实出发，坚决主张建立有中国特色的权力监督与制约机制，并把这作为改革党和国家的领导体制、坚持和完善中国共产党的领导的一个重要方面和重要内容。邓小平在1987年10月13日的一次谈话中就曾明确指出：“我们要坚持党的领导，当然也要有监督、有制约”，这是“为了更好地加强和改善党的领导。”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第256页。）
对权力进行监督与制约，是现代宪法与民主政治的一项重要的政治原则，也是宪政与法治的精髓。而说到宪法与民主政治，资产阶级又是先行的。毛泽东曾经指出：“讲到宪法，资产阶级是先行的。英国也好，法国也好，美国也好，资产阶级都有过革命时期，宪法就是他们在那个时候开始搞起来的。”（注：《毛泽东选集》第五卷，人民出版社1977年版，第127页。 ）西方资产阶级政治家和思想家关于权力监督与制约思想和主张的核心，就是如何对国家权力进行有效管理，加以控制，在最大限度上减少乃至杜绝权力滥用的现象。法国著名的启蒙思想家孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”因此，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”（注：孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1982年版，第154页。 ）孟德斯鸠的这一思想，对西方国家民主宪政的发展，产生了重要影响。经历了资产阶级革命后的西方各国，都在不同程度上确立了分权制衡的政治体制，并将权力监督与制约作为实行“法治”的一个重要方面，建立了一整套权力制约机制。
首先，以权力制约权力，即通过民主政治体制本身形成的权力监督与制约机制，对权力的运作加以规范和限制。这也是权力制约的主要手段。其基本模式，就是西方资产阶级国家普遍采用的“三权分立”制度。其次，以法律制约权力，即将权力的行使规定在宪法法律的范围之内，通过宪法和法律约束权力，防止权力的滥用。这也是现代国家法治的基本要求。英国的宪法学家戴雪指出：法治首先意味着法律的绝对的至高无上和优势地位，它排斥政府的专断、特权和广泛的自由裁量权的存在。（注：A. V. Dicey, Introduction to the study of the law of Constitution, 10th edition ( 1959) , London: Macmillam Education Ltd., reprinted in 1985, p. 202.）其三， 以权利制约权力，即通过公民民主权利的确认与保障，对国家权力形成有效的监督和制约机制。
毋庸置疑，西方资产阶级国家的权力监督与制约机制并不是十全十美的，它在内容上，同样存在着缺陷，（对此，西方的资产阶级思想家与法学家也不否认）但是，它作为人类社会政治文明的产物，不乏合理的内涵。中国传统社会的政治体制中，虽然在一定程度上，也存在权力制约，但这种制约主要是通过两种途径实现的。一是要求权力行使者通过道德自律，通过个人的道德修养，来约束权力的行使，使其不至于滥用权力；二是通过上下级之间的纵向的权力制约，监督权力的行使。从表面上看，这也是权力监督与制约的模式，但实质上，相对于现代民主政治所要求的以“制度”为主导因素的制约机制而言，它是一种以“人”为主导因素的制约机制，把对权力的监督与制约，完全放在了“人”的因素上面。因此，它与现代民主政治所要求的权力监督与制约是格格不入的，这种模式实行的结果，是更深层次的集权专制。
中国革命胜利后，由于在革命实践中事实上形成的权威体制已经牢牢确立，加上当时作为老大哥的苏联
的政治集权模式的影响，使得在当时不可能建立有效的权力监督和制约机制。虽然权威体制对于新中国政权的巩固、对于中国社会的稳定、对于加强中国共产党的领导等方面，无疑是有一定的积极作用的，但是，中国社会毕竟是一个有着两千多年封建传统的国家，集权专制思想根深蒂固，一旦与权威体制结合，便会朝着极端化的方向发展。毛泽东晚年之所以能够发动“文化大革命”，根本原因就在于这种最高权力不受制约的政治体制。对此，邓小平有着清醒的认识。他说过：权力过分集中的现象，“同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第329页。）“旧中国留给我们的 《构建有中国特色的权力制约机制 ——邓小平权力监督与制约思想研究》
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