税收竞争有害论质疑（二）

　　三、美国对OECD反税收竞争行动的态度

　　但是，OECD的这一做法未能得到美国、卢森堡、瑞士等国的支持，尽管他们都曾参与到1998年报告的起草当中，但最后都没有加入。美国开始的时候是支持的，而且克林顿总统任职期间的财政部长劳伦斯·萨默斯（Lawrence H. Summers） 曾于2000年6月9日发表一份声明，“鼓励此前曾承诺消除有害税收措施的所有地区再接再厉”，并且重申，克林顿政府“对OECD税收竞争项目表示坚决支持。”[21]

　　布什总统任职初期，其财政部似乎也曾延续克林顿政府时期的支持OECD税收竞争项目的做法。但是，到了2001年2月，在意大利帕莱默的七国峰会上，新任财长保罗·奥尼尔 （Paul O‘Neil） 就曾对OECD的税收竞争政策可能危及国家税收主权表示关切，但是他还是加入了为OECD的税收竞争政策唱赞歌的联合公报。[22]

　　同时，设在美国华盛顿的一个叫作“自由与繁荣中心”（Center for Freedom and Prosperity， CFP）的非盈利组织却已经开始颠覆OECD关于有害税收竞争政策的努力。[23] CFP的负责人安德鲁·昆兰（Andrew Quinlan）曾是代表瑞士银行的国会联合经济委员会（Congressional Joint Economic Committee）助理，据说这个组织的许多资助者就从避税港获得不少利益。CFP把自己描绘成“为了市场自由化、游说立法者而设立的非盈利性组织。”其“首要项目就是要通过斗争，以维护地区间的税收竞争、主权、和金融隐私”。在CFP的游说下，许多国会议员、智囊团成员以及许多学者成功地使美国政府不再支持OECD的反税收竞争政策，并且把它描绘成一个像恶魔一样可怕的东西。他们声称，OECD的反税收竞争活动不但有悖于自由市场原则，而且还是建立在一个隐蔽的税收协调——即提高全球的税率——的日程基础上，其目的是为了建立一个“全球税务警察”部队 （global tax police force）。2001年5月，美国财政部长奥尼尔在保守的《华盛顿时报》专栏板上发表专文，声称“美国不支持将自己的税率和税制强加于任何国家之上的做法，也不会参加到任何协调世界税制的活动当中”。声称美国对于消除竞争没有任何兴趣，因为竞争能够迫使政府（就像商业机构）创造效率。[24] 而原来支持OECD反税收竞争项目的人由于该报告题目的原因似乎使自己成了反对税收竞争的人，因而也渐渐居于劣势，而只是继续声称，他们所反对的只是“有害的税收措施”，而不是健康的、蒂博所主张的那种税率竞争。

　　有人认为，很难将奥尼尔的专文跟OECD有关有害的税收竞争的真正目的相提并论，甚至有的人怀疑他对于OECD的真实用意听信了谗言，这尤其表现在以下两方面：

　　1. OECD从来没有提出对税率提出一个更低的界限，或者低税率一定会被怀疑为构成有害的税收竞争行为。相反，1998年的那份报告说的是：“本报告没有明确表示或暗示对收入应当存在某个普遍的最低有效税率，如果一个国家的税率低于此税率，就认为该国正从事有害的税收竞争。”[25]

　　2. OECD并没有提出全球税制应当协调的建议，相反，OECD财政事务委员会在2000年春天的报告中明确指出：“需要重点指出的是，在开始的时候，[有害的税收竞争]项目主要不是关于征税，其目的也不是要促进所得税或者税收结构在OECD范围内或之外的普遍协调，也不是关于指令任何国家什么才是恰当的税率水平。”[26]

　　但是OECD的这些表面文章并不能掩盖其背后主张税收协调的真实用意。因此，尽管奥尼尔明确表示反对税收协调，但他在5月10日的专栏文章中还是支持OECD促进各国间税收信息的交流。他在文中写道：“我们不能对任何形式的骗税行为熟视无睹。”[27] 他还建议OECD的计划应当“重新定位”在“各国需要能够从别的国家获得具体信息，以避免少数不诚实的人非法规避本国税法。”[28]

　　2001年6月，美国财政部一反批评OECD之常态，于6月28日跟OECD官员建立了各种亲密关系。于是，OECD同意宽延避税港作出承诺的最后期限，以改善其信息交流于透明度，并且推迟了对不配合的地区采取联合制裁措施。它还同意对衡量一个地区在事实上是否不配合的标准加以修订。之后，OECD于2001年12月份有关有害税收行为的进度报告中批准了这些变化。[29]

　　2001年7月，美国参议院常务调查委员会 （The US Senate‘s Permanent Subcommittee on Investigations） 举行听证会，以确定OECD的争论对美国在海外避税港立场上的影响。[30] 这次听证会使奥尼尔有机会对OECD所同意的变化作一个总体描述，并且重申，他的主张是OECD的反税收竞争项目应当重新定位在信息交流上。[31] 但是，由于9月11日对世贸中心和五角大楼的恐怖袭击，美国财政部对于避税港银行保密政策的态度发生了一百八十度的大转弯。美国把OECD促进避税港制度透明度的努力看作是反恐怖的极好方式，而不是可能侵害别国财政隐私的行为。于是，OECD继续将避税港问题摆到了谈判桌上。到2002年为止，OECD已经成功地说服了31各国家改善其税收制度与管理制度的透明度，并且同意跟OECD成员国订立信息交流协定，而继续留在OECD不合作避税港的黑名单上的只有七个国家。根据人们的估计，这些国家很有可能会受到OECD成员国的联合制裁。[32]

　　当然，一个国家的税制透明度越高越好。而且，提高各国税制的透明度事实上很可能是OECD1998年报告的主要目的，但是，也是其中几个目的之一。OECD曾试图拓宽其在欧盟《行为准则》中确定的税收竞争原则所适用的地理范围，并在“有害税收行为论坛”上对不遵守欧盟《行为准则》的税收行为加以监督。但是，由于美国布什政府的反对，它只好放弃。

　　四、对“税收竞争是否有害”问题的认识

　　自发达国家组织首先提出有害税收竞争概念后，世界经济学界首先对税收竞争是否“有害”这一问题进行了广泛的讨论。以上我们主要讨论了OECD、欧盟以及美国的态度。从总体上说，比较典型的有两种截然相对的观点。一种就是上述代表发达国家的两大组织的观点。虽然美国后来对OECD提出的反税收竞争项目不支持，但也没有表示坚决反对，而且跟OECD的有关官员还保持着密切联系，并把反税收竞争措施当作反恐行动的手段之一。它们认为，有害的税收竞争措施和行为确实存在。特别是在不同国家之间，不管是发展中国家与发达国家之间还是发达国家与发达国家之间，都存在。而避税港则是有害税收竞争的主要策划者。他们还认为，低税率或零税率是有害税收竞争的一个重要特征，但不是唯一特征。有害税收竞争一般包含这样两个方面的含义：一是低税率滥用，如“栅栏”问题，是指一国或一地区故意以低税率、甚至零税率吸引外国投资者来从事离岸经济活动，以获

取财政利益，而东道国的国内市场上却根本不存在这种活动；二是税制缺乏透明度，一个明显的特征就是东道国和投资者居住国之间缺乏任何税收合作或税收情报交换。另一种观点则认为，根本就不存在有害税收竞争问题。持这种观点的不仅仅是来自发展中国家的许多经济学家，而且还有发达国家的一些经济学家。他们认为，发展中国家以及一些特定地区利用税收政策吸引外来投资发展自我经济是正常的，也是合理的，因为这样的税收竞争符合资源配置的国际效率，不仅可以促进国际公平，而且还能促进世界经济的发展，缩小发达国家和发展中国家之间的差距。此外，低税率作为税收竞争的一个重要特征，不管怎样都是一种好现象，因为税收竞争一般会降低税率，税率过高的国家引入税收竞争，有利于其经济的快速增长，因此，即使对发达国家也是有好处的。持这种观点的人批评了OECD和欧盟国家的“高税联盟”的观点，认为它们提出有害税收竞争概念，实质上只是为了保护其成员国的