论邓小平关于党政关系的思想

，至今仍然具有重要的指导意义，从中我们可以看出邓小平同志作为一个伟大的无产阶级革命家和政治家的远见卓识。邓小平后来提出的政治体制改革的思想，有不少是他早年思想的再现和进一步完善。  
      
    三、党必须在宪法和法律的范围内活动  
      
    尽管邓小平同志在抗日战争时期就率先提出了反对以党治国和正确处理党政关系的重要思想，但由于当时处在艰苦的革命战争年代，邓小平同志的这一光辉思想尚未引起全党的应有重视。因为种种原因，以党治国的作风在党内还逐渐盛行起来。1942年9月，即邓小平发表《党与抗日民主政权》的第二年，党中央作出了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织关系的决定》，正式提出了实行党的“一元化领导”原则。建国后，毛泽东又过分强调党的“一元化领导”，他认为“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切 的”，[4]他还提出了“党委决策，各方去办”的领导原则，致使党的领导职能被无限制地扩大，党的领导完全被行政化、权力化了，党成了国家和社会事务的万能的管理者，国家政权机关和社会经济组织却成了党指挥的工具。这种以党治国的领导方式最后导致了文化大革命这样长时间的全国范围的大内乱，社会主义民主和法制遭到了空前的破坏。邓小平对这种混乱的党政关系和由此造成的一系列严重后果有着深深的切肤之痛，并引起了他对克服以党治国的进一步思考。  
      
    一个政党在取得政权成为执政党后，究竟如何治理国家，在历史和现实中，存在着两种基本形式。一种是以党治国，一种是以法治国。以党治国实际上是封建社会人治的延续和变种。在人治的情况下，不是没有法律，而是个人的意志可以凌驾于法律之上，一言可以立法，一言可以废法。在旧中国，国民党就是以党治国的典型。建国后，邓小平就认真思考执政党的建设问题，早在1956年党的八大上，邓小平就提出了“执政党的地位，使我们党面临着新的考验”的历史性课题。我们党从革命党到成为领导全国政权的执政党，党的地位、身份、环境和历史任务都发生了根本性的变化，党如何加强执政党建设，如何实现由以党治国向以法治国的转变，如何实现党的工作重点的转移等等，就成为摆在我们党面前的重大课题。邓小平同志以马克思主义的理论勇气和求实精神，对如何处理党政关系，进行了长时间的深入思考，提出了一系列重要的思想。  
      
    要处理好党政关系，首先需要弄清两个常用概念的科学内涵。一个是党组织的性质，另一个是党的领导。关于党是什么性质的组织，邓小平在1956年《关于修改党的章程的报告》中明确指出：“同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”[5]他还强调“确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”[6]党的十二大更是明确提出“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。”[7]这就充分说明，任何执政党都没有权力直接向国家政权机关、社会团体和人民群众发号施令，以党治国缺乏最基本的法理依据。关于党的领导的内涵，邓小平也作了科学的阐述，早在建国初期的1950年6月，邓小平在《克服目前西南党内的不良倾向》的报告中指出共产党员在自己工作中如何体现党的领导，“首先要坚决地执行由我党提出的为人民政协所通过的共同纲领和中央人民政府发布的每一项法令、文告。其次要善于团结党外人士去实现共同纲领和执行法令。”[8]邓小平在八大《关于修改党的章程的报告》中指出，我们党已经在国家工作和社会活动的各个方面，起着领导作用，“这当然不是说，党可以直接去指挥国家机关的工作，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限。”[9]十一届三中全会以后，邓小平同志明确提出了党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党的领导的科学内涵，决定了党不能对政权机关直接指挥和管理。  
      
    因此，对于如何在法律范围内规范党组织和党员个人的行为，就成为邓小平在新时期认真思考的重大问题。在邓小平的倡导下，1981年6月，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》首次明确提出了党必须在宪法和法律范围内活动的原则。党的十二大通过的党章和1982年宪法都正式规定党必须在宪法和法律的范围内活动。包括共产党在内的各政党，都必须“以宪法为根本的活动准则”。这就为正确处理党政关系提供了最高最权威的法律依据。邓小平的上述思想为第三代领导集体在十五大上最终提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略提供了直接的思想源头。  
      
    四、改革党和国家的领导制度，实行党政分开  
      
    邓

小平同志虽然一贯反对以党治国，并为解决以党治国作了多方面的论述和积极的探讨，但由于多方面的原因，现实生活中党政不分、以党代政、权力高度集中的现象仍然严重地存在着。可以这么说，在认识层面和法律层面上，宪法是国家的根本大法，党只能在宪法和法律的范围内活动，这一条已经成为上上下下的普遍共识。但在国家政治体制和政治生活层面上，党又是最高权威的，执政党居于社会主义现代化建设的领导核心地位，这也是毫无疑问的。因而在现实生活中，党政关系的处理仍然是一个十分棘手的大问题。  
      
    基于这样的实际状况，邓小平同志开始从党和国家领导制度的层面进行思考。他率先提出了加强党的领导必须改善党的领导的重要论断。1980年8月18日，在中国共产党政治局扩大会议上他发表了 《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，一针见血地提出了党和国家现行领导体制中存在的权力过分集中和党政不分、以党代政的严重弊端，提出要着手改革过分集中的党和国家的领导制度，“着力解决党政不分、以党代政的问题。”[10]党和政府、经济组织、群众团体之间要明确、合理地划分职权，使党“可以集中精力管党，管路线、方针、政策，”[11]  
      
    1986年9月至11月，邓小平在谈及有关政治体制改革问题时，又多次强调，高度集权、党政不分的党和国家领导体制已经不能适应当前和今后形势与任务的要求，是滋长官僚主义，导致工作效率低下的主要根源。因此，邓小平提出政治体制改革的内容，“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”[12]为什么要把解决党政分开放在政治体制改革的第一位，邓小平解释说，一是实行党政分开，能有效地克服官僚主义，提高工作效率。因为政府机关“效率不高同机构臃肿，人浮于事，作风拖拉有关，但更主要的是涉及党政不分，在很多事情上党代替了政府工作，党和政府很多机构重

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