中国银行业改革开放历程研究——基于发展路径选择的视角

2年，全国共减少农村信用社法人机构1万多家，不良贷款比例由1999年的51.23%下降到2002年的36.92%。
　　2003年，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，农村信用社新一轮改革启动，其核心是产权制度改革。在保证人股社员利益、加强监管的前提下，充分调动了地方政府对农村金融支持的力度，各地根据农村经济发展的情况，以及农村合作金融机构的不平衡性，分别进行不同产权形式的试点，探索形成了股份制、股份合作制、合作制等3种产权模式和农村合作银行、农村商业银行、统一法人、两级法人体制等4种组织形式并存的农村合作金融产权结构，图3反映了农村信用社法人机构的变化。
　　
　　随着现代金融意识的逐步养成，地方政府从早期单纯控制“金融工具”转向积极打造地区金融产业。地方金融机构正是在这样的意识转变和力量推动下进行了试错式的发展，并最终走上了可持续发展的道路。
　　五、政邮机构、资产管理公司的改革——适应金融结构和功能调整的转型
　　市场经济国家的发展历程表明，随着经济的发展，金融资产的规模会不断扩大，金融相关比例(FIR)会不断提高。与上述过程相伴随的是金融机构本身的结构变迁，即银行类金融机构在资产总额中的比例会趋于下降，其他非银行金融机构的比重显著提高。1969年，戈德史密斯发表了《金融结构与金融发展》，创立了金融结构理论，对金融结构演变过程中其他银行金融机构的发展规律进行了详尽的分析。在此基础上，博迪和默顿于20世纪90年代中期提出了基于金融体系基本功能来分析和观察金融体系的新方法——功能观点，强调相对于金融机构和组织形式，金融体系的基本功能具有相对的稳定性，它很少随时间和地域的变化而改变；而竞争会导致金融机构的结构变化，向更有效的金融系统演进，于是政策性银行、资产管理公司、邮政储蓄机构便应运而生，并不断转型调整，以实现不断演进的金融体系的功能。
　　（一）政策性银行的转型
　　政策性金融在中国的发展由来已久，是中国计划经济时代的一种主要金融制度安排，也是适应当时金融市场发展程度的必然选择。但在改革开放初期，政策性金融任务由4大国有专业银行承担。I994年3-11月，国家开发银行、中国进出口银行、农业发展银行先后成立，实现了政策性金融和商业性金融的分离。但是随着中国经济和金融环境发生变化，政策性银行作为财政补充功能的历史使命已基本结束，特别是近年来随着中国经济的发展，财政逐渐有能力替代政策性银行部分工作。此外，国内对资本利用的手段和技术都发生了很大变化，商业性资金已经能够较容易较安全地进入过去需要政策性金融大力支持的领域。因此，金融市场的结构性变化和功能性改变，都要求政策性银行改革。对此，为适应金融市场发展需要，提高金融业的竞争力和对经济的支持力度，国家开始启动了政策性银行的转型工作。2008年12月16日，国家开发银行有限公司挂牌，政策性银行商业化转型取得重大进展。
　　（二）资产管理公司的转型
　　1999年4-10月，华融、长城、东方、信达4家资产管理公司先后成立，并于当年和2004年2次分别从4大国有商业银行和国家开发银行剥离了13939亿元不良贷款、13171亿元④不良资产。随后4家资产管理公司通过协议转让、招标、打包、债务重组、债转股、发行上市等方式，以及发展金融产品创新和上市公司重组等其他市场化手段，积极处置不良资产（表3）。但是随着原有历史使命的完成和存续期的临近，资产管理公司原有的金融功能逐步改变，特别是2006年底，4家金融资产管理公司均完成国家下达的政策性不良资产处置回收考核目标后，市场的竞争促使资产管理公司开始探索向商业化金融企业转型。在此情况下，国家果断开始尝试给予资产管理公司新的制度安排。2004年3月，财政部发布《资产管理公司目标考核责任制方案》，允许资产管理公司使用自有资金进行投资，开展商业化委托资产处置业务，并利用自有资金商业化收购、经营、管理和处置不良资产。这为资产管理公司的商业化转型提供了重要的政策支持。
　　
　　（三）邮政银行的成立
　　邮政储蓄发展初期，与邮政业务混合经营，储蓄资金全额转存人民银行。通过这种制度安排，邮政储蓄起到了汇集资金，在城乡经济建设和金融服务方面发挥着重要作用，有效填补了中国农村金融服务空白问题。但是，随着中国金融经济体制改革的不断深化，农村金融市场的结构已经发生了变化，而邮政储蓄与邮政混合经营管理体制与金融专业化经营管理的矛盾日益突出，也制约了其金融功能的有效发挥。由于邮政储蓄依附邮政企业，维系目前作为简单吸存机构的经营体制，不仅无法建立有效的储蓄资金返哺农村的机制和渠道，不能从根本上解决邮政储蓄分流农村资金问题，反而加重了从农村“抽血”的问题，削弱了其服务“三农”、支持农村经济发展的作用。2005年8月I9日，国务院正式出台《邮政体制改革方案》，明确提出要按照金融体制改革的方向，积极完善条件，加快成立邮政储蓄银行。2007年3月20日，中国邮政储蓄银行总行正式挂牌营业。
　　政策性银行、资产管理公司、邮政储蓄机构，是一定金融市场结构和环境下的产物，其发展定位、业务范围和职能作用随着社会主义市场经济体制的逐步建立和金融市场功能需求的演变而不断变化和调整，并逐渐步入了商业化转型之路。
　　六、非银行业金融机构⑤的改革——在金融创新与制度变迁下发展
　　根据戴维斯、诺思的研究，虽然制度长期来看是不断发展变化的，但从短时期来看则处于相对稳定的“制度均衡”状态。但是这种均衡往往会因为经济中利益主体对“潜在利润”⑥的追逐行为而打破。实际上，在非银行业金融机构发展过程中，打破“制度均衡”的诱因，正是金融创新，并形成了相应的制度变迁。林毅夫依据变迁主体的不同，将制度变迁分为诱致型制度变迁和强制型制度变迁。而作为制度供给的最大主体，国家或政府就是通过强制型制度变迁，一方面使其“经济人”的福利和效用最大化，实现帕累托最优；另一方面促进市场效率的提高，进而提高竞争力。因此，对于以信托公司为代表的非银行业金融机构，正是随着制度变迁下创新与管制不断博弈，从而完成了机构发展变化的历史进程。
　　1979年10月9日，中国第一家信托投资公司——中国国际信托投资公司（集团）成立，揭开了信托业发展的序幕。当时，企业实行利润留成，财政实行“分灶吃饭”，企业持有的自有资金、企业主管部门和地方政府持有的预算外资金等增加，产生了资金管