预算背后的历史

    在调整时期，中央加强了财权、财力的集中，并规定从中央到地方实行预算“上下一本账”。

    各级财政预算的安排，必须根据收入，合理安排支出，坚持收支平衡，略有结余，一律不准打赤字预算。

    为了消灭赤字，回笼货币，国家采取了冻结存款。出售高价商品、敞开供应的措施。值得一提的是，当时出售高价商品的利润，是专户存入银行，并没有作为收入列入预算。陈云当时认为，这部分收入不是经常收入，财政部不要花这个钱，你把这个钱花了，岂不又变成了购买力。所以，当1963年这部分高价收入减少乃至没有的时候，未给预算平衡造成任何紧张。

    十年动乱得过且过1966年到1976年的“文化大革命”，给全中国造成了深重的灾难，财政工作也不能幸免。十年动乱期间，财政收入共计7225.4亿元，支出共计7244.4亿元。首尾11年间，有4年发生赤字，7年勉强平衡。11年财政收支总额相抵，仍有赤字19亿元。

    虽然有7年勉强平衡，但这种平衡是一种低水平的平衡，是建立在大量削减支出上的平衡。为了保证这种平衡，给人民生活和社会各项事业造成了严重的欠账。到1976年，全国农民人均年收入只有125元，比1966只增加了19元；而全国全民所有制职工的平均年工资在10年间非但没有增加，反而减少了31元，只有605元。大量削减科教文卫方面的支出，更给我国社会的发展造成了难以估量的损失。

    1967、1968两年，国家居然没有正式的预，决算报告，可想而知当时的财经秩序混乱到何等程度！虽然周恩来、邓小平等领导人在文革中几次努力整顿财政金融工作，但每次都是刚有起色，就被“左”的政治运动打压了下去。

    十年动乱期间，预算管理体制几乎一年一变。一会儿收入全部上交中央，支出全由中央供给；一会儿“收支挂钧。总额分成”；一会儿又是“定收定支，收支包干”。预算体制变来变去，其实都是为了应急，是为了在政治动乱和生产混乱的窘境下勉强维持过日子。

    改革开放初期力求平衡

    粉碎“四人帮”后，国民经济迅速恢复，1977年财政预算结余30.93亿元， 1978财政收入年更突破性地达到了1121.12亿元，扭转了连年收入完不成任务的局面，财政状况明显好转。

    然而， 1978年经济建设又犯了盲目铺摊子的老毛病。尤为严重的是， 1978年财政收入中水份很大，大约有100亿元的虚收。当年下半年为了鼓励各地增收，突破财政收入1000亿元大关，决定超收数额全部留给地方。于是有些地区为了实现增收，开虚作假，寅吃卯粮，结果财政收入虽然大大突破了1000亿元，可是却给以后年度的预算平衡留下了世大的隐患，1979年世额的财政赤字与此不无关系。

    1979年、1980年两年，在“政治经济形势前所未有的好的同时，财政连续发生巨额赤字，两年合计298.1亿元，是新中国历史上的最高记录。世额的赤字，是解决十年动乱历史欠账的必然代价。另一方面，当时的经济调整未能作到量力而行，从多扩大投资、调资增支的措施纷纷出台，却忽视了财政的承受能力有限，也忽视了通货膨胀的潜在威胁。

    1980年2月，财政部长吴波在向中央的汇报中驳斥了“赤字无害”论，他说：“没有物资，靠赤字和票子，既不能发展经济，也不能改善人民生活，市场还会出问题。用赤字办好事，必然适得其反，好事办不成，还要引起严重后果。”12月，中央作出进一步调整国民经济的决策，提出平衡财政、平衡信贷、稳定物价的 “两平一稳”方针。在此方针下， 1981年的赤字由上年的127.5亿元压缩到25.5亿元。

    1980年，财政体制改革在经济体制改革中一马当先。自身的改革加上较快的经济增长，经过数年的不断努力，到1985年，国家预算终于实现了结余21.62亿元，这是自1979年以来国家预算首次没有出现赤字，被人们称为“改革开放以来财政日子最好过的一年”。

    可是， 1985年的财政收入中，进口消费品增加的收入、多用了外汇增加的关税收入等近200亿元的非经常性增收因素，都被用作安排经常性支出，扩大了以后年度的支出基数，为将来的预算平衡埋下了隐患。

    经济发展，财力壮大从1985年至今，我国总体经济实力大大加无论是政治、经济、社会、文化各方面，都步入了一个前所未有的好时期。财政整体实力也在改革开放中迅速壮大。1997年，不含债务的财政收达到8651亿元，比1978年增长了6.6倍，年均增长11.3％。特别是1994年财税体制改革以来，财政收入实现了较大幅度的增长，1994-1997年，财政收入年均递增18.8%，年均增加额超过1000亿元，财政的保障能力大大增强。

    收入增长虽快，却跟不上经济增长的速度，也跟不上支出增长的速度。“两个比重”偏低，国家财力明显不足。1997年，全国财政收人占国内生产总值的比重为11.6％，中央财政收入占全国财政收入的比重为48.9％。这种收入分配格局导致的直接结果，就是国家财政尤其是中央财政入不敷出。到1997年，中央财政赤字已经由1979年的98亿元扩大为558亿元，增长了4.7倍。国家可支配和运用的财力，与经济、社会发展的需要相比，仍有较大的距离，一些基层政府多年来甚至无法保证正常发放工资和必要的办公经费。在改革时期，财政赤字几乎是难以避免的。但过大的赤

    1998年，以江泽民为核心的党中央果断运用积极的财政政策启动经济，出台了增发特别国债用于加大基础设施建设、扩大支出等刺激经济的扩张性财政政策，赤字额攀升到900多亿元。 由于我国经济已告别短缺，步入相对过剩的时期，今天的赤字与以往缺乏物质保证的赤字有很大的不同。运用扩张性的财政政策，也是许多国家在经济紧缩时期经常采用的办法。1998年我国的赤字和累计国债余额与当年国内生产总值的比重分别为1.7％和10％左右，低于国际公认的3％和60％的警戒线。但由于我国潜在的赤字较大，财政部部长项怀诚也指出，“积极的财政政策只能是短期性的，从中长期看，必须坚持财政收支基本平衡的原则，适度从紧，并逐步缩小赤字规模。”

    论文在线·宋镜 陆晓平 柯象中