预算背后的历史

    极度困难下的第一个概算

    1949年，史诗般的英雄年代，充满希望的黄金年代，然而也是极度困难的年代。

    建国之初，财政问题最为突出，财政赤字是造成当时物价飞涨的主要原因。1949年全国共支出567亿斤小米，几乎等于当年财政收入的两倍！新中国的第一个概算，就是在这种极度困难的情况下出台的。

    1949年12月2日，中央人民政府第4次会议通过了1950年财政收支概算草案。这个概算的编制，标志着我国的财政管理体系真正建立起来了。

    这个概算草案体现了鲜明的时代特色。首先，收入和支出都以“斤（小米）”为计算单位，建国之初，公粮收入（农业税）是财政收入的最大来源，概算中公粮收入占41. 4％，说明当时农民承受了较重的负但。第二，赤字占支出的18，7％，赤字大的原因在于各项支出必须保证，而收入增长却很缓慢，加上当时全国财政不统一，加剧了财政的困难。第三，支出重点是军政，其次是经济的恢复建设。概算中，军事费占38.8％，行政费占21.4％，国营企业投资占23.9％，当时陈云说：“现在决定一切的是部队打胜仗”，支持战争是财政的第一任务。另一方面，对一切不愿抵抗的旧军政人员，采取了一律包下来的政策，1950年3月，全国脱产的军政公教人员已达到900万人，成为财政的一大负担。

    针对财政困难，毛泽东说：“我们的财政情况是有困难的，我们必须向人民说明我们的困难所在，不要隐瞒这种困难。但是我们同时也必须向人民说明，我们确实有办法克服困难。我们既然有办法克服困难，我们的事业就是有希望的，我们的前途是光明的。”

    第一个预算平衡的年头

    1950年，是新中国经济建设进程中扭转乾坤的一年。上半年统一全国的财政经济工作；下半年调整工商业和税收。陈云在回顾1950年财经工作时说：“只有两个重点，一是统一，二是调整……6月以前是统一，6月以后是调整。只此两事，天下大定。”

    “天下大定”首先反映在预算上。统一和调整使得收入有了保证，财政赤字大幅度下降。1950年决算数赤字为2.89忆元，仅占总支出的4％，财政收支抗美援朝战争的爆发，使得我们不得不改变初衷，把本想用来造拖拉机的钱拿去造了坦克。抗美援朝时期的财经方针是国防第一，稳定物价第二，其他第三。在此方针指导下，财政采取一系列增收节支措施和加强企业财务管理的办法，收入急剧增长，1951年财政预算结余10.65亿元，是新中国历史上第一个预算平衡略有结余的年头。在战事激烈的年头，这不能不说是一个伟大的胜利。

    辉煌“一五”中的预算情况

    1951、 1952年连续两年，国家财政收支平衡、略有结余。1953年我国开始第一个五年计划建设，财政在“一五”期间发挥了筹集建设资金和促进社会主义改造的巨大作用。然而，由于“一五”初期指导思想急于求成，“一五”第一年的预算编制就出现了问题。

    1953年的预算，大量增加基本建设投资，甚至把上年度的结余列入国家预算，结果1月就出现赤字，到7月，赤字累计近11亿元，并连带影响到银行信贷紧张。8月，中央不得不采取紧急措施，增收节支，方使预算趋向稳定。

    这个不大不小的教训，使得当时的财经工明白了一个道理：在经济建设起步时期，在银行信贷资金依赖财政存款的情况下，维持预算平衡是多么的重要。

    1953年9月，副总理邓小平兼任财政部长，他提出了著名的“六条方针”：预算归口管理；支出包干使用；自留预备费，结余不上交；严格控制人员编制；动用总预备费要经中央批准；加强财政监察。“六条方针”的目的就是要把国家财政放在经常、稳固、可靠的基础上，保护国家总预备费不受冲击。毛泽东也指示：“增产，节约、多留后备力量，是巩固国家预算的三道防线”。

    由于贯彻六条方针， 1954年预算执行结余16.05亿元，是新中国成立以来财政日子最好过的一年。

    1956年，急于求成的冒进倾向更为严重，“跑步进入社会主义”的口号风行一时。先是编制了一个赤字预算，实际执行支大于收18. 31亿元，除动用历年结余10. 11亿以外，尚有赤字8.2亿元。基建规模过大，新增职工超过计划，调资幅度过大，贷款也突破计划，信贷出现差额，这些共同导致了建国以来第一次较大的财政赤字。

    面对急躁冒进情绪，周恩来和陈云及时提出要“反冒进”，紧急压缩基建规模。当时陈云针对冒进倾向，提出财政收支和银行信贷都必须平衡，而且应该略有结余。而“只要财政收支和信贷是平衡的，社会购买力和物资供应之间，就全部来说，也会是平衡的”。“反冒进”减轻了财政的压力，并使得1957年的国家预算保持了平衡。然而遗憾的是，“反冒进”在1957年和1958年遭到一次又一次的严厉批判。

    大跃进导致假结合、真赤字1958年，毛泽东错误地发动了以“以钢为纲”为中心的“大跃进”运动，同时在农村大刮“共产凤”，搞人民公社化运动，在全国掀起各种“大办”运动，盲目追求高指标、高速度；瞎指挥、浮夸风盛极一时。1956年提出的坚持综合平衡被说成是右倾保守，国家财受了严重挫折。

    “大跃进”期间，预算收支形势似乎很好。当时的统计， 1958年到1960年，3年合计财政结余3.75亿元，然而，大量的虚假财政收人是无价值的废品和没用的物资；而一些通过信贷渠道由商业和工业部问支付的资金其实是财政支出，大量的资金浪费和损失也要财政来解决，财政结余是虚假的。

    中央发现财政虚假性的问题后，曾经在1959年做过一次处理，然而处理得很不彻底，加上庐山会议以后，纠左一下子变成了反右，1960年“大跃进”变本加厉，国民经济一片混乱。预算虚假的问题非但未能得到解决，反而越来越严重。 直到1962年，中央才开始花大力气解决这个问题。经计算，到1961年底以前需要由财政“补窟窿”的各类资金达348亿元，实际处理达到370亿元。财政使出浑身解数，动用了历年结余、银行自有资金、军费结余、银行透支、冻结存款等各种手段，才得以归还“大跃进”的这一部分历史欠账。

    国务院后来对“大跃进”期间虚假的预算收支数字作了调整，结果是：自1958年“大跃进”以来至1961年，连续4年财政赤字，赤字总额180.35亿元！国家财政元气大伤。

    调整时期不准打赤字从1961年下半年开始，中央着手对国民经济进行调整。继提出“调整、巩固、充实、提高”8字方针后，周恩来和陈云又一再强调综合平衡的重要性。在调整期间，国家财政主要的任务之一就是增收节支，消灭财政赤字，维持预算平衡。

    由于经济得到调整，生产恢复，增产节约，调整时期的财政收入逐年增加，每年平均递增14.7%， 1965年达到473.32亿元，比1957年增长52.