对优化我国现行税制一些问题的研究
三、个人所得税：前途与困难并存
（一）税额增加与增幅减缓
尽管许多人对“双主体税”在我国的前景并不看好，但一般都不否认个人所得税在我国是具有快速成长性、充满活力的税种，因为个人所得税是一个与市场经济有着天然内在联系的税种。随着我国市场经济体制的建立和发展，特别是改革开放以来，收入分配向个人的倾斜，使得一方面人们的总体收入水平有了大幅提高，另一方面随着平均主义被打破，个人收入的差距也在拉大。因而无论是从适应税源结构的变化。增加财政收入的需要来看，还是从调节收入分配。缓解收入差距悬殊的需要来看，个人所得税都被赋予极大的期望而受到各方面的瞩目。
1980年我国开征个人所得税时，当年的收入只有20万元。经过十多年的宣传和加强征管，特别是1994年修订税制，统一了国内外个人所得税制并列为地方收入后，个人所得税的增长明显加快，可以说是“一年一大步”。1994年收入72.67亿元，1995年为131.39亿元，1996年为193.06亿元，1997年又达到259.5亿元。从增长额来看，三年来分别是58.72亿元、61.67亿元和66.44亿元，每年都在60亿元左右，非常均衡。而这几年的平均增长速度达到52.8%，是增长最快的税种。
但是个人所得税在我国又是征收管理难度最大，偷漏税面最宽的税种，这一点同样令人瞩目。从上述数字中也可以看出这方面的问题：其一，个人所得税的递增幅度有逐年回落之势。1995一1997年的增长速度分别为80.8%、46.8%和34.4%，增幅递减非常明显。当然这与基数有关，随着基数的增大，增幅必然会放慢。那么其二，从增加的绝对额来看，基本上是“原地踏步”，反映了征管的艰难。进而其三，从个人所得税占全国工商税收的比重来看，1994年为1.61%，1995年为2.44%，1996年为3%，1997年为3.4%，每年的增长幅度平均不足0.5个百分点。无论是与国外相比，还是与人们的期望值相比，个人所得税的增长又算不得很快了。其四，在个人所得税收入中，约有40%（个别省份更达到70%）来自工资、薪金所得，而这部分收入又主要通过各单位源泉代扣代缴而征得，也就是说，个人所得税对个体户、私营企业主、演艺明星和建筑承包人等高收入者的调节力度还远远不够，以至有人提出了“个人所得税到底调节了谁”的疑问。征收格局的异常直接制约了个人所得税的增长幅度。因而如何通过建立申报、监控、征收的良性机制来完善个人所得税制，成为有关方面研究思考的热点问题。
&nbs; （二）税制完善的思路与评价
对个人所得税制的完善，人们提出了许多方案和对策，不少颇具可行性和建设性。在此，我们不作全面的评价，只对某些问题提出我们的看法。
1.关于模式选择
个人所得税制基本上有三种模式：分类课税制、综合课税制和分类综合课税制。我们同意目前实行的分类课税制缺乏税收公平的观点，也同意综合课税制是比较理想的模式。但是综合课税制的建立至少需要具备以下条件：一是个人收入的完全货币化，二是有效的个人收入汇总工具，三是便利的个人收入核查手段。上述条件近期内在我国还难以实现。考虑到目前我国个人所得税的征收主要依靠源泉代扣代缴，这是分类课税制之所以在我国采用的基本国情；考虑到我国目前的征管力量也还不具备对个人的各类收入进行综合的能力。而通过纳税人的自行申报来进行综合，也需要一个不短的过程。因此近期较佳的选择是分类综合课税制，即在继续普遍实行源泉代扣代缴的基础上，对工资、薪金、劳务报酬、经营收入等经常性的所得实行综合申报征收，对其他所得仍进行分类征收。同时，有计划、有步骤地建立储蓄实名制、社会保险号码制、工资信用卡制和全国个人收入数据中心等相关系统，为将来实行综合课税制做准备。
2.关于税基
在发达的市场经济国家，个人所得税之所以能够成为主体税种，一个重要原因在于税基较宽。如美国，个人所得税的起征点为1000美元，因而三分之二的有收入者都是纳税人。相比之下，我国个人所得税的税基较窄，这是个人所得税的比重至今较低的一个重要原因。因此，能否拓宽税基成为个人所得税今后发展趋势的一个决定性因素。一般来说，税基的扩大会受到几方面的阻力：一是个人的收入水平，当多数人处于低收入水平时，扩大税基会受到普遍的抵制。二是收入的差距，当收入差距趋于扩大时，对高收
入者的重点调节比对中下收入者的普遍调节更为重要。三是征收力量和征收成本，如果征收力量不能适应因扩大税基而增加的工作量，或征收成本过高，那么扩大税基的效果会很差，甚至得不偿失。四是人们思维观念的障碍，当一种税由“少数人的税”变为“多数人的税”时，这“惊险的一跃”能否成功取决于人们对纳税必要性的理解。我们认为，阻碍税基扩大的上述因素并非一成不变，如果税制设计合理，并且善于把握时机的话，是可以削弱不利因素而实现税基的扩大的。一是与世界上多数国家相比，我国确实是低收入国家。但从收入的实际购买力来看，已经相当于中等收入国家的水平。因此收入水平不应该成为扩大税基的现实障碍。加上我国经济发展平稳，人们的收入水平稳步提高，物价涨幅比较小，保持起征点不变应该是可行的，这即意味着税基会随着人们收入的提高而扩大。二是通过税率的调整和征管的加强，如果能对高收入者实施有效的调节，那么对中低收入者征收低税也是容易被接受的。三是随着各项基础制度的建立和征管手段的现代化、便利化，征管能力不应该成为扩大税基的障碍。四是通过自觉纳税的舆论宣传，特别是各级领导干部带头纳税，使纳税成为一种新的时尚的话，人们思维观念的转变并不是办不到的。总而言之，拓宽税基是优化个人所得税制的一项重要内容。当然要做到这点不能一蹴而就，应该分阶段有步骤地进行。
3.关于税率
税率设计是个人所得税发挥调节功能的核心。现行个人所得税制的税率种类繁多而复杂，既有累进税率，又有比例税率。累进税率又分九级和五级两种，分别按月和按年计征。比例税率又有加成与不加成之分。如此复杂的税制增加了征收成本，却没有达到合理调节收入的目标，偷漏税的现象仍然非常普遍。如何确定一个合理的税率一直是个人所得税法修订的一个焦点。我们认为，按照分类综合课征制的模式，仍可实行累进制和比例制两种税率。对综合所得部分，实行统一的累进税率，所得级距可缩小，以五级为宜。为增强调节的重点，可降低前几档税率而提高后几档税率，比如可设3%、10%、20%、35%、55%五档。同时，将按月所得计征改为按年所得计征。另外，由于我国经济发展速度较快，个人收入每年的增长幅度也较大，一方面各阶层的收入水平不一，另一方面，年度之间收入的增长幅度也很难预测，因此税率的确定往往跟不上情况的变化，这恐怕也是个人所得税法的修订一次次推迟的原因之一。为此，我们认为可以借鉴台湾的做法，即在税法上只确定课税对象、征税范围和扣除范围，而税率、起征点、扣除额等具体税制要素每年以法案形式公布。这样可以较好地解决法律的权威性、稳定性与调节的灵活性之间的矛盾，使该税的调节力度更能与人们的实际收
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